martes, 26 de agosto de 2008

Apuntes básicos de urbanismo

UNIVERSIDAD VERACRUZANA.
Facultad de Arquitectura.
Materia: Urbanismo II.
Catedrático: Dr. Arq. Daniel R. Martí Capitanachi.

APUNTES BÁSICOS DE URBANISMO.



UNIDAD I
1.1. PERFIL SOCIO-ECONÓMICO PARA EL SURGIMIENTO DE LA CIUDAD

En un principio, el hombre era nómada, es decir, se desplazaba de un lugar a otro en busca de los materiales que dieran satisfacción a sus necesidades de alimentación, abrigo y cobijo.

Su sistema social era primitivo y se basaba en la fortaleza de su líder, que guiaba al grupo de sitio a sitio. No existía la organización económica dado que las actividades productivas se realizaban solo para autoconsumo y para proveerse de los materiales y objetos que cubrieran sus necesidades básicas.

La vivienda formal no existía; se utilizaban refugios naturales, cuevas, sombras de árboles, etcétera, dado que el tiempo de permanencia en cada lugar no justificaba su creación. En este sentido, sólo existen vestigios de los objetos tallados por el hombre de aquel tiempo para dar prueba de su existencia, mas no así, de algún trazo urbano que lo avale.

El descubrimiento de la agricultura modifica radicalmente la concepción de la vida. El hombre finalmente conoce una práctica productiva que le permite emplazarse en un solo sitio, y a partir de las cualidades físicas de éste, obtener la mayoría de los satisfactores necesarios para el desarrollo de la vida individual y de la comunidad; se organiza socialmente y se establecen clases dominantes y dominadas, con atribuciones específicas, ambas encaminadas a dar seguridad y continuidad al desarrollo de tal grupo humano. Surge el concepto de vivienda, dado que ya no son suficientes los refugios naturales para albergar a toda la comunidad y el tiempo de permanencia en el lugar requiere de un alojamiento.

Se constituyen los primeros asentamientos humanos, representados por grupos de personas que se fincan en un solo lugar y edifican en él las construcciones e instalaciones necesarias para la vida en comunidad. Al conjunto de estas obras y al suelo que ocupan, se le denomina mancha.

Las actividades productivas se realizan en forma organizada y con fines de sostener adecuadamente a la comunidad. En un momento dado, se rebasa ese nivel de producción y se origina un excedente; este fenómeno, no privativo a una comunidad en particular, conlleva al trueque, esto es, a la forma primitiva del comercio, en el que los intercambios se realizan en especie, de persona a persona y de comunidad a comunidad, con el objeto de contar cada una de ellas, con una producción más diversificada.

Este hecho hizo necesario el establecimiento de mecanismos de seguridad que permitieron el intercambio pacífico de productos, sin que esto repercutiera en un cambio en el orden de vida propia de cada comunidad.

Con el tiempo, el trueque evolucionó y dio origen al comercio como lo conocemos hoy día, al intercambio de productos mediante "dinero", con lo que, parte de la población, se dedicó a esta actividad en forma exclusiva.

Se generan bases esenciales para asegurar la armonía en las relaciones comunitarias: la religión y la administración juegan un papel fundamental en este sentido. Los asentamientos se organizan espacialmente y empiezan a ser diferenciables las actividades que se dan sobre el suelo de la mancha; existe ya un espacio propio para la oración, para el comercio, para la habitación, para la seguridad y para la práctica de actividades productivas, Esto es, surgen los diferentes usos del suelo.

Algunos asentamientos empiezan a concentrar la actividad comercial y por ende, a acopiar productos de otras comunidades, mismos que requieren de cierto manejo para su conservación y venta. Se define claramente la clase social comerciante, y, paralela a ella, se desarrolla otra, correspondiente a los artesanos. También se establece el ejército, cuya misión consiste en guardar el orden social y proteger el adecuado establecimiento de las diferentes actividades.

En consecuencia, se genera una clara distinción de las actividades que desempeña la población y se habla de diversificación laboral. En este momento en que es posible que parte de la población abandone la labor del campo y se dedique a otras actividades en el asentamiento, cuando éste funge como sede comercial concentradora de productos de otras localidades, entre sus pobladores predomina el abandono al campo y surge el concepto ciudad, el cual lleva implícito el ser sede también del poder tribal, religión y gobierno.

La ciudad, dependiendo del contexto geográfico en que se ubique y el grupo cultural que lo habite, presenta diferentes manifestaciones que evolucionan al mismo tiempo que se establece en forma perenne una relación campo-ciudad, en la que la ciudad no sobrevive sin el campo y viceversa. Este hecho ha fundamentado diferentes teorías en las que, hasta fines del siglo pasado, se concluía que la ciudad concede seguridad y servicios al campo, a cambio de la materia prima que éste aporta.


UNIDAD II
2.1 PLANEACIÓN Y TIPOS DE ESTUDIO



Planificar es un proceso dinámico, causa y efecto de circunstancias físicas, económicas, sociales y políticas, que pretende el óptimo aprovechamiento de los recursos naturales y la cabal utilización de los recursos financieros, con objeto de aproximar los beneficios del desarrollo al máximo posible de la población.

Se trata de un procedimiento de aproximaciones sucesivas que tiende al orden y la armonía; para ello, toma en cuenta experiencias pasadas; para que, a través de su conocimiento resulte más fácil y congruente el planteamiento de soluciones que aminoren la problemática actual.

La acción de planificar se considera legalmente, de orden público e interés social, es decir, que busca el bienestar de las mayorías. Asimismo, se le considera una acción previa al ejercicio de la inversión, dado que, a través de dicho proceso, es factible detectar necesidades y ordenar temporal y espacialmente, la dotación de los satisfactores.

Dependiendo del objeto de estudio y la escala del análisis, la planeación del desarrollo se divide en dos grandes ramas: la planeación económica y la planeación urbana.

2.1.1 Planeación económica

La planeación económica generalmente se realiza a nivel regional. El objetivo de su análisis es identificar las potencialidades productivas del sitio, la infraestructura y el equipamiento disponibles en apoyo a la producción y en general, a las condiciones del lugar, con la finalidad de emitir un dictamen acerca del nivel de desarrollo que éste presenta.

Asimismo, en este nivel de análisis se estudia la distribución de la población, los índices de bienestar social y las condiciones ecológicas del sitio, entre otros temas.

El objeto de efectuar planeación económica consiste en emitir lineamientos que conllevan al equilibrio del proceso de desarrollo de los diferentes ámbitos inmersos en un mismo sitio de análisis; esto es, fomentar el crecimiento económico homogéneo mediante el impulso o consolidación de las zonas que así lo requieran, de tal manera que el máximo de la población se arraigue a su lugar de origen y cuente con los servicios de bienestar social que les permita vivir en condiciones satisfactorias.

2.1.2 Planeación urbana

La planeación urbana pretende el ordenamiento de los centros de población. Obviamente, la materia de ordenamiento es el suelo, y en este sentido, resulta indispensable la consideración de los tipos de propiedad existentes.

El artículo 27 Constitucional señala que, originalmente, la Nación es propietaria del territorio, aguas y bosques. La misma Nación cede el dominio de parte del territorio a los individuos y se constituye la propiedad privada, pero, de la misma manera, establece su atribución para recuperar tal derecho, cuando una causa de beneficio colectivo, verse sobre el interés particular.

También se constituye la propiedad social, la cual es concedida por la Nación, a un grupo de personas, para que disfruten del usufructo, mas no de la propiedad del suelo mismo.

Finalmente, se establecen áreas de propiedad federal, que la Nación se reserva con el objeto de tener dominio absoluto de ellas.

Propiedad privada

Ejidal
Tipos de tenencia de la tierra Propiedad social
Comunal

Propiedad federal

Independientemente del tipo de posesión del suelo, se señala constitucionalmente que se dictarán las medidas necesarias para regular el adecuado funcionamiento de los centros de población, ya sea para su fundación, conservación o mejoramiento, así como para establecer las provisiones, usos, reservas y destinos que permitan tal fin.

Se considera de orden público e interés social planificar el desarrollo de los asentamientos humanos y se establece que cualquier tipo de propiedad o modalidad de posesión del suelo debe sujetarse a las medidas que tiendan al crecimiento ordenado de los centros de población.

En cuanto a la dimensión del sitio de análisis y al objeto de estudio, el Sistema de Planeación tipifica entre otros, los siguientes instrumentos:
A) Programa de desarrollo urbano de centro de población
B) Programa parcial de desarrollo urbano
C) Programa sectorial de desarrollo

A) Programa de desarrollo urbano de centro de población. Es el instrumento de planeación que pretende el adecuado y armónico crecimiento de los asentamientos humanos, sin menoscabo de su entorno próximo. La envolvente o poligonal "centro de población" establece una distinción entre los ordenamientos que inciden sobre el campo y la ciudad; de tal manera que el total del territorio circunscrito por dicha delimitación, será considerado urbano y será normado por el mencionado programa.

Un programa de desarrollo urbano de centro de población pretende:
- Definir la posición de la localidad de que se trate, en función del sistema de asentamientos humanos al que pertenezca.
- Conocer la población actual del lugar, su dinámica de crecimiento, y con base en ella, estimar las poblaciones previstas a futuro.
- Establecer un inventario del equipamiento e infraestructura de que se dispone, a efecto de saber si se satisface o no, la demanda generada por la población.
- Aplicar un sistema normativo, con objeto de conocer el nivel real de servicios que debería contener ese centro de población, de acuerdo a la población que alberga.
- Definir y delimitar el ámbito del centro de población.
- Establecer las reservas territoriales y ecológicas.
- Establecer lineamientos estratégicos que permitan solucionar la problemática actual en materia de:
 Suelo
 Vivienda
 Equipamiento
 Infraestructura
 Estructura urbana
 Vialidad y transporte
 Imagen urbana
 Riesgos y vulnerabilidad

La relación mancha urbana/centro de población deberá mantener una proporción de 1:5; de tal manera que la mancha urbana sea contenida aproximadamente cinco veces dentro de la poligonal denominada centro de población.

Al interior del centro de población resultan procedentes medidas legales de índole urbana, mientras que, fuera de él procederán aquellas de carácter productivo.

B) Programa parcial de desarrollo urbano. Se define como tal, al instrumento de planeación que pretende el ordenamiento de una porción de un centro de población, tratándola de manera integral, es decir, involucrando el total de los aspectos que conforman la problemática urbana.

Generalmente se sitúan como ámbitos de análisis sujetos a un programa parcial, las áreas declaradas como reservas territoriales, o algunas porciones del centro de población, que presentan valores urbanos o circunstancias arquitectónicas que así lo requieran.

Los alcances de este tipo de estudio son:
- Definir usos y destinos del suelo.
- Dictaminar el tipo de equipamiento permisible en la zona, especificando su cobertura o radio de acción.
- Establecer la conglomeración de vivienda permitida –densidad-.
- Reestructurar el sistema vial.

C) Programa sectorial de desarrollo.- Se define como tal, a aquel instrumento de planeación que incide, ya sea sobre un centro de población o una parte de él; analizando específicamente una parte de su problemática urbana. A cada una de las partes, se les denomina sectores, siendo éstos:
 Suelo
 Vivienda
 Equipamiento
 Infraestructura
 Estructura urbana
 Vialidad y transporte
 Imagen urbana
 Riesgos y vulnerabilidad

Así, los programas parciales sólo abordan una problemática en lo particular, analizan las causas y efectos que se suscitan en las ciudades, en relación a ella. Con base en tal investigación se plantean líneas estratégicas tendientes a resolver la problemática existente.

UNIDAD III
3.1. PROGRAMA DE DESARROLLO URBANO DE CENTRO DE POBLACIÓN



3.1.1. Metodología.
Para elaborar estudios de planeación, se sigue una estructura metodológica que consiste en cinco apartados o fases, que son:

A) Antecedentes
B) Diagnóstico
C) Normatividad
D) Estrategias
E) Programación e Instrumentación.

A) Antecedentes. Esta fase se compone a su vez, de tres apartados:
 Justificación.
 Objetivos.
 Alcances.

En la justificación se exponen los motivos que dan origen a la realización del Programa; el tipo de estudio de que se trata, y los aportes en materia de utilidad pública.

En el planteamiento de objetivos, se determinan los fines perseguidos y que habrán de ser conseguidos a través de la aplicación del programa. Por ejemplo: ordenar los usos del suelo del Centro de Población o constituir su reserva territorial. Los objetivos se formulan utilizando verbos en infinitivo; deben ser concisos y especificar la acción integral que se pretende lograr.

En los alcances se señalará estrictamente la profundidad del estudio y los temas que se abordarán, para efecto de guiar la metodología y el contenido del análisis, y para que el usuario conozca de antemano, de qué trata el Programa.

B) Diagnóstico. Esta fase debe constituir una semblanza de la problemática que presenta el centro de población, tanto de forma cuantitativa como cualitativa.

C) Normatividad. En esta fase se establecerán las condiciones ideales que debe presentar cada centro de población en relación al número de habitantes. Contendrá los parámetros que orienten la correcta dosificación de elementos de atención social, con objeto de que la población cuente con los satisfactores básicos a sus necesidades.

D)Estrategias. En esta fase se abordará el total de aspectos estudiados durante el diagnóstico y se plantearán probables alternativas para solucionar la problemática detectada. Es la parte más importante del estudio y debe conjuntar criterios cuantitativos y cualitativos
.
E) Programación e Instrumentación. Es la última fase de la metodología. Establecerá las medidas legales que harán obligatorio el cumplimiento de lo estipulado en el Programa que se trate.

3.1.2 Diagnóstico
Como se ha mencionado, el diagnóstico es la fase metodológica en la que se analiza la totalidad de la problemática que manifiesta un centro de población; es decir, se estudia el territorio y sus condiciones naturales, la población que lo habita y los elementos edificados por tal grupo humano para desarrollar su vida en comunidad.

Dicha problemática es abordada bajo tres vertientes distintas y complementarias:
A) Aspectos del medio físico
B) Aspectos demográficos y socioeconómicos
C) Aspectos urbanos

A su vez, cada uno de estos temas se subdivide a efecto de especificar su contenido y hacer más particular el análisis.

A) Aspectos del medio físico
Localización
Clima
Geología
Edafología
Medio físico
Topografía
Vegetación y uso actual del suelo
Uso potencial del suelo
Aptitud territorial

La localización de la mancha urbana se hace a través de coordenadas geográficas de latitud y longitud. Con estos datos es posible conocer la zona climática en la que se ubica, y, a partir de ella, es posible conocer las temperaturas máxima, mínima y promedio del lugar, así como la precipitación pluvial y datos sobre fenómenos atmosféricos como vientos, heladas, ciclones, etc.

Mediante el estudio geológico se conoce la resistencia del terreno, y a través del estudio edafológico se conocen las propiedades químicas del suelo. Esto último contribuye a la determinación de las aptitudes del suelo; básicamente todos los suelos son aptos al desarrollo urbano, con mayor o menor costo, excepto los siguientes tipos de suelo:

• Suelos expansivos.- Son aquellos que cambian su color de acuerdo al contenido de agua que presentan.
• Suelos dispersivos.- Son esencialmente arcillosos y altamente erosionables en presencia de agua. Presentan poco material aglutinante y se dificulta su manejo para fines urbanos.
• Suelos corrosivos.- Presentan acción química capaz de disolver o deteriorar ciertos materiales de elementos estructurales, como el concreto o acero sin protección.
• Suelos colapsables.- Se denomina así a los terrenos que presentan de manera repentina, fuertes asentamientos cuando se saturan parcial o totalmente de agua.

En lo que concierne a la topografía, se analizan las pendientes que presenta el terreno, las cuales, dependiendo del declive, se califican en diferentes rangos de aptitud, de la siguiente manera:

0* - 3*.- Inundable Con trabajos de drenado, puede ser apto
3* - 5*.- Apto
5* - 15*.- Moderado
15* - 30*.- Adecuado
30* - 45*.- Condicionado
45* y mas.- No apto

Para obtener los rangos de pendientes, se procede a utilizar la siguiente fórmula:
Diferencia entre alturas (curvas a cada 1, 5, 20 m)
tangente Diferencia entre cotas

Posteriormente se localiza el valor alto en una tabla de tangentes; el valor se conoce en grados de ángulo de pendiente.

Respecto a la vegetación, se analiza el suelo correspondiente al entorno próximo a la mancha urbana, a fin de distinguir:

• Ecosistemas no alterados
• Zonas agrícolas de alta productividad
• Zonas pecuarias de alta producción.
• Zonas de reserva acuífera
• Zonas boscosas o selváticas
• Zonas improductivas

Desde el punto de vista del análisis del uso del suelo actual, se denomina zona improductiva a aquélla que no presenta ninguna actividad económica y carece de valores ecológicos. Resulta ser, por lo tanto, la más viable de ser incorporada a la mancha urbana, en calidad de reserva territorial.

El uso potencial del suelo se estudia con la finalidad de conocer la vocación del suelo aledaño a la mancha urbana, es decir, que aún cuando se estén desarrollando ciertas actividades sobre él o de hecho no exista ninguna, el suelo presenta cierta composición física y química que lo hace factible de ser explotado para las siguientes actividades: agrícola, pecuaria, agropecuaria, forestal, silvícola, etc.

La potencialidad del suelo se distribuye por rangos de aptitud: bajo, moderado o alto-, siendo posible también establecer una o varias de las actividades mencionadas.

La importancia de este tema radica en que cuando se busca suelo alrededor de la mancha urbana para incorporarlo a ella, puede hacerse una selección errónea si sólo se atiende al criterio de uso actual, y no se toma en cuenta la potencialidad, que en un momento dado, podría ser mayor a la del momento actual.

Finalmente, una vez estudiados todos los temas anteriores, el planificador busca una conclusión, y en ella emite un dictamen denominado aptitud territorial , aplicado sobre el suelo aledaño a la mancha urbana destacando los usos recomendados, como reserva territorial, para futuro crecimiento de la ciudad, o como zona de uso restringido, para alguna de las actividades arriba listadas.

B) Aspectos demográficos y socioeconómicos:
Durante el diagnóstico se estudian también los aspectos de la ciudad que corresponden a la población que la habita y las actividades que ésta desempeña. A ellos se les denomina, aspectos demográficos o poblacionales y aspectos socioeconómicos
Población total y relativa
Natalidad
Natural Mortalidad
Demográficos Dinámica de Morbilidad
crecimiento
Inmigración
Social
Emigración
Población futura

Agricultura
Ganadería
Aspectos Sector I Forestería
demográficos Pesca
y económicos Silvicultura
Población Ind. extractiva
Económicos Económicamente Sector II Ind. transformación
Activa (PEA) Construcción

Comercio
Sector III Servicios
Turismo
Posición en el trabajo
Niveles de ingresos


Los aspectos demográficos se abocan al estudio de la población y su dinámica de crecimiento. Se define como población absoluta a la cantidad de personas que habitan en un lugar determinado en una fecha específica.

Se define como población relativa, a la comparación que se hace de dos poblaciones absolutas de diferentes sitios, en términos porcentuales. En otras palabras, población relativa de un lugar a otro, es la relación porcentual que se establece entre sendos datos demográficos absolutos, en una misma fecha; por ejemplo: la población de X lugar representa el 37% de la población total del Estado.

El término población es un concepto dinámico, por cuanto crece o decrece en un mismo lugar en períodos establecidos, debido a causas de origen natural o social.

Se denomina crecimiento natural, al aumento o disminución de población causada por factores de natalidad, mortalidad o morbilidad; esto es, por factores de connotación netamente biológicas. La natalidad se refiere al número de nacimientos que suceden en el sitio de análisis y que en forma directa repercuten en un aumento de la población. Por el contrario, la mortalidad se refiere al número de defunciones que hace que la población decrezca; en tanto que la morbilidad se relaciona con las principales enfermedades que intervienen como agentes que inciden en el número de pobladores.

Por su parte, el crecimiento social se refiere al aumento o disminución poblacional motivado por atracción o expulsión demográfica; esto es, generada por movimientos migratorios, originados principalmente por factores económicos o sociales de búsqueda de mejores condiciones de vida.

Los movimientos migratorios se dividen en primera instancia, en inmigraciones -acceso al sitio- y emigraciones -salida del sitio-. Resulta claro que se habla de crecimiento social cuando predominan las inmigraciones, y de decrecimiento social en el caso contrario.

Al conjuntar las variables de crecimiento natural y social, es posible conocer la aceleración con que un sitio crece o decrece en términos de población. A la rapidez o lentitud con que se muestra este movimiento, se le denomina dinámica de crecimiento, y al parámetro con que se mide, se le llama tasa de crecimiento.

La tasa de crecimiento se mide por períodos censales, es decir, cada 10 años; en estos lapsos es posible detectar la tendencia de crecimiento que el sitio muestra. Con base en esa tendencia, se presupone el incremento demográfico para los años futuros.

A las poblaciones que se estiman de esta forma, se les denomina proyecciones o población futura. La importancia de obtener estos datos de un sitio, radica en que a través de los mismos se podrá conocer los faltantes de equipamiento, infraestructura, suelo y vivienda para los años próximos y con base en ellos, se plantearán soluciones cuantitativamente congruentes a esas fechas.

Las fórmulas para obtener la tasa de crecimiento y las proyecciones de población son las siguientes:






r = tasa de crecimiento
n = número de años

Los aspectos socioeconómicos se refieren al análisis de población económicamente activa -PEA.-.

Se define como PEA a aquella población que trabaja y recibe una remuneración; representa aproximadamente el 30% de la población absoluta en México, actualmente. En términos estrictos, esta remuneración se expresa en veces el salario mínimo de la región.

Según el marco legal laboral, sólo deben trabajar personas mayores de edad y por excepción, aquéllas que siendo menores de 18 años, estuvieren casados o contaran con el permiso de los padres; sin embargo, las fuentes oficiales de información -Censos Generales de Población y Vivienda- incluyen datos de PEA a partir de los 12 años.

El ingreso económico se mide en veces el salario mínimo regional -V.S.M.R.-, indicador a partir del cual es posible clasificar a la población que trabaja en grupos demandantes de distintas acciones de suelo y vivienda, entre otros satisfactores.

De acuerdo a lo anteriormente expresado, un poco menos de la tercera parte de la población absoluta en nuestro país, es la que labora, por lo que a la restante se le concede en forma genérica, el título de población económicamente inactiva, -PEI-

Cabe hacer mención que tal división tan tajante no resulta totalmente cierta, si se consideran las llamadas economías subterráneas o informales, que prevalecen en la composición económica de cualquier sitio de análisis; referidas a aquella población que labora eventualmente o realiza actividades que, por su giro, no pueden ser capturadas dentro de una base de datos, como lo es la información censal.

Generalmente, la población económicamente activa -PEA- se analiza bajo tres formas de agrupación:

• Por sector
• Por posición en el trabajo
• Por nivel de ingreso

Cuando se analiza la PEA por sector, se desglosa el giro de actividades económicas que el hombre realiza, las cuales se dividen en: primarias o del sector I, secundarias o del sector II y terciarias o del sector III. A su vez, cada sector se subclasifica de acuerdo al tipo o rama de actividad.

Se denominan actividades del sector primario a aquellas en las que la persona obtiene los recursos en forma directa y como materia prima; entre ellas se encuentran la agricultura, ganadería, pesca, silvicultura y forestería.

El sector secundario es el que abarca las actividades industriales. Sus ramas de actividad son las industrias de extracción, transformación y construcción.

Por su parte, el sector terciario corresponde a la prestación de servicios y distribución de las materias primas o productos transformados; engloba a las ramas de actividad comercial, de servicios y turismo.

El análisis de la PEA por sector, aunque de manera somera, permite conocer el tipo de desarrollo del sitio de análisis. Se ha establecido que a mayor proximidad hacia las actividades primarias, el sitio tiende a la ruralidad, en cambio, a mayor concentración de los sectores secundario y terciario, las localidades tienden hacia lo urbano.

Por otra parte, la PEA también puede ser analizada de acuerdo a la posición en el trabajo, que ocupe el sujeto, el cual puede ser patrón, asalariado o trabajar por su cuenta. Se ubican en el primer grupo -patrones-, a los empresarios dueños de negocios o propietarios de terrenos en producción, etc., que cuentan con trabajadores a su servicio -asalariados-. En este segundo grupo se ubican también los empleados de instituciones públicas. Se considera que trabajan por su cuenta aquellas personas que ofrecen sus servicios en forma independiente, recibiendo una retribución económica por ello.

Este estudio de la PEA por posición en el trabajo permite complementar el análisis de índole urbano, a efecto de constituir la gráfica posicional, a partir de la cual se conoce la distribución de la población en el empleo, dando este último indicador, origen a los grupos mayoritarios demandantes de viviendas y servicios

Por último, es posible analizar a la PEA bajo otra perspectiva, por el nivel de ingresos que percibe, distribuyéndola por rangos de percepción económica, según el número de veces el salario mínimo que obtiene en un determinado periodo.

C) Aspectos urbanos
Dentro de un diagnóstico de centro de población se denomina aspectos urbanos al estudio de los elementos físicos contenidos en el ámbito urbano y que sirven para el desarrollo de la vida en comunidad. Los aspectos urbanos para la etapa de diagnóstico son:

Propiedad privada
Tenencia Propiedad social Ejidal
Comunal
Propiedad federal
Suelo
Primer asentamiento
Crecimiento histórico
Evolución urbana

Mancha urbana actual

Agricola
UsosExtra urbanos Pecuario
Vegetación primaria

Habitacional
Comercial
Mixto
Usos de Suelo Equipamiento
Infraestructura. Plantas y otras instalaciones
Áreas verdes
Baldíos y vacantes
Industrial
Vialidad
Derechos de vías
Zona federal

Precaria COS 20% o menos
Popular lotes 200 m2…. COS 60%
Vivienda Interés social lotes 67.50-105 m2 COS 60%
Media lotes 200-300 m2 COS 60%
Residencial lotes más 350m COS menos de 50%

Educación Cultura
Salud y Asistencia Social
Comercio y Abasto
Equipamiento Comunicaciones y Transporte
Recreación
Servicios Urbanos
Deporte
Administración Pública

Infraestructura Primaria: agua, drenaje, electrificación
Secundaria: teléfono, gas, TVcable, especiales

Primaria
Secundaria
Vialidad Terciaria o Local
Retornos
Andadores

Imagen urbana: traza, bordes, hitos, nodos, sendas, vistas.

Riesgos y vulnerabilidad contenedores, industrias, zonas de
influencia

• Suelo
El estudio del suelo se efectúa bajo tres enfoques distintos, siendo éstos: tenencia, crecimiento histórico y usos.

En lo que concierne a tenencia del suelo, se ha definido con anterioridad tanto el concepto como las clasificaciones existentes.

Por su parte el crecimiento histórico se analiza con el objeto de conocer la manera en que la mancha urbana se ha expandido en el transcurso del tiempo, desde el nacimiento del asentamiento humano hasta el momento actual.

Debe aclararse que en un diagnóstico urbano resulta irrelevante la mención de hechos y fechas netamente históricos; lo que se pretende es relacionar acontecimientos históricos, económicos o sociales, que resulten causas directas de la expansión de la ciudad,

Así, resulta indispensable el señalamiento de, cuando menos, el primer asentamiento -que por lo general corresponde al casco histórico-, y la delimitación de la mancha urbana actual; a partir de ellos, se generan las subdivisiones espaciales que señalen los períodos importantes de crecimiento de la ciudad.

También, a partir del crecimiento histórico, es posible deducir las tendencias naturales de expansión que presenta la localidad; resulta claro que es posible determinar si es deseable el rumbo que se manifiesta, o si, por el contrario, se requiera la implementación de acciones que desalienten dicha tendencia.

Finalmente, se define como usos del suelo, a la utilización que se da a éste con fines particulares.

Durante la fase del diagnóstico, los usos se dividen en urbanos y extra-urbanos, Los usos de suelo extra-urbanos son aquellos que se encuentran dispuestos alrededor de la mancha urbana y que corresponden a los distintos aprovechamientos productivos que se desarrollan en dicho ámbito.

Generalmente los usos extra-urbanos –agrícola, pecuario, etc.-, se mezclan con vegetación primaria, es decir, con zonas cubiertas por comunidades arbóreas o herbáceas que no han sido susceptibles de aprovechamiento alguno, de tal manera que el análisis del entorno próximo a la mancha urbana, en cuanto a su utilización, debe considerar tanto el uso del suelo propiamente dicho, como la vegetación.

Por su parte, los usos de suelo urbanos corresponden estrictamente a aquellos aprovechamientos particulares del mismo, que se encuentren contenidos en la mancha urbana.

Los usos urbanos son:
- Habitacional
- Comercial
- Mixto
- Equipamiento
- Infraestructura
- Áreas verdes
- Baldíos
- Vacantes
- Industrial
- Vialidad
- Derechos de vía
- Zonas federales

La suma de estas áreas según su uso, en la etapa de diagnóstico, debe ser igual al 100% de la mancha urbana; dado que prácticamente todo el suelo está ocupado en alguna de las formas anteriormente expuestas, por lo que no es admisible una diferencia entre las sumatorias mencionadas. Dicho de otra forma, en el diagnóstico se registra toda ocupación del territorio con un uso.

Cabe mencionar que durante la fase estratégica –asunto de otro tema- se prevé la ocupación del suelo para fines públicos, es decir, por definición se destina o reserva ciertas porciones del suelo para componentes como la vialidad, el equipamiento y el suelo federal, se excluyen de la categoría “uso”.

Los usos del suelo habitacional, comercial y mixto, se definen por zonas y con base en la homogeneidad de propósitos de utilización que éstos presentan. Esto es, aún cuando existan diferentes tipos de usos, el predominante identificará a la zona:

Uso habitacional.- Será aquel que muestre mayoría de vivienda como propósito principal,

Uso comercial.- Como su nombre lo indica, es el territorio que manifiesta mayoría de ocupación por comercio y servicios.

Uso mixto.- Corresponde a las zonas que muestran mezcla de usos comercial y habitacional.

Excluyendo los tres tipos citados, el uso corresponde en forma exclusiva al suelo ocupado para el fin determinado, y no a la zona:

Equipamiento.- Se considera al suelo ocupado por inmuebles construidos para la prestación de servicios comunitarios, siempre y cuando estos correspondan a algún sector del equipamiento por definición.

Infraestructura.- Se considera al suelo ocupado por instalaciones relacionadas con las redes de servicios, tales como tanques reguladores de agua, plantas potabilizadoras o de tratamiento de aguas residuales.

Áreas verdes.- Corresponden a un uso fácilmente identificable; la única aclaración al respecto es que no son similares a las áreas recreativas que corresponden a equipamiento para ese sector (jardines vecinales = equipamiento).

Baldíos y vacantes.- es el suelo urbano que no contiene aún construcciones que avalen su cabal utilización. Son baldíos, en el caso de que su dimensión sea menor a una manzana y/o se encuentren colindantes a construcciones. Son vacantes cuando su extensión sea de una manzana o más y se encuentre dentro de la mancha urbana, siempre y cuando, respeten el trazado de vías públicas y no manifiesten construcción alguna.

Uso industrial.- Corresponden al suelo ocupado por establecimientos de este giro y se incluye al terreno dispuesto alrededor de él, en donde se efectúan las maniobras propias de esa actividad.

Vialidad.- Es la superficie ocupada por el conjunto de vías, -avenidas, calles, andadores y retornos- que conceden funcionalidad a la ciudad, permitiendo la movilidad pública de peatones y vehículos.

Derechos de vía.- Son usos generados por el desarrollo de carreteras, ferrocarriles, corrientes de aguas superficiales o líneas de infraestructura tales como electrificación, gaseoductos, etc.

Suelo federal.- Corresponde al ocupado por usos especiales o instalaciones administradas por el régimen federal.

Mediante este análisis de los usos del suelo se hace patente el patrón de ocupación de los terrenos, así como la distribución de los servicios en la mancha urbana.


• Vivienda
Para efectos de diagnóstico, la vivienda se clasifica en precaria, popular, interés social, media y residencial. Esta clasificación se sustenta en criterios de dimensionamiento del lote, coeficiente de ocupación del suelo (COS), coeficiente de utilización del suelo (CUS), y materiales empleados.

Vivienda precaria es aquella que ocupa grandes lotes, generalmente en la periferia, y presenta un mínimo porcentaje de construcción, esto es, manifiesta un pequeño coeficiente de ocupación del predio –COS-, del 20% o menos. Cuenta con un nivel, por lo que el coeficiente de utilización -CUS- es idéntico. Utiliza materiales de desecho industrializados o naturales, tratándose de una vivienda perecedera, por cuanto a su resistencia al paso del tiempo. No responde formalmente a ningún patrón arquitectónico regional ni muestra valores propios que la señalen como expresión cultural representativa.

Vivienda popular.- Ocupa lotes con superficies menores a 200.00 m2- presentando un COS no mayor de 60%, Cuenta con un nivel y utiliza materiales industrializados sin acabados o con éstos de baja calidad. No responde a un patrón arquitectónico y se construye progresivamente sin proyecto.

Vivienda de interés social.- Ocupa el lote de menor dimensionamiento que se registra en la ciudad –de 105.00 m2 hasta 67.50 m2- presentando un COS alto entre 60 y 80%, Cuenta con uno o dos niveles, Utiliza materiales industrializados y se construye con proyecto. Se presenta también en modalidad multifamiliar, hasta en cuatro niveles, generando elevados coeficientes de utilización –CUS- de 240 a 320%.

Vivienda media.- Ocupa lotes con superficie de 200 a 300 m2 con un COS de 60% y CUS de 60 a 120%. Utiliza materiales industrializados e incorpora acabados de buena calidad a la construcción.

Vivienda residencial.- Ocupa lotes mayores de 350 m con un COS inferior al 50%; utiliza materiales industrializados y acabados de primera calidad.

Cabe aclarar que el concepto de vivienda vernácula no se incluye en esta clasificación ya que se trata de una división de vivienda de acuerdo a su estrato socioeconómico y no por sus valores formales, funcionales y/o estructurales.


• Equipamiento

Dependiendo del tipo de actividad que se desarrolle en las instalaciones marcadas como equipamiento, será el sector o subsistema al que pertenezca. A su vez, cada sector es subclasificado: cada inmueble perteneciente a un sector, se le denomina elemento.


SECTOR ELEMENTOS MAS COMUNES
Educación Jardín de niños, primaria, secundaria, bachillerato, escuela de capacitación para el trabajo
Salud SSA: Centro de Salud Rural, Centro de Salud - Urbano, Hospital General, Hospital de especialidades
IMSS: Unidad de medicina familiar, Hospital General, Hospital de especialidades
ISSSTE: Unidad de medicina familiar, Módulo resolutivo, Clínica de medicina Familiar, Clínica Hospital, Hospital General, Hospital Regional,
Cruz Roja: Puesto de socorro, Centro de urgencias,
Asistencia Social
Casa cuna, Casa hogar para menores, Casa hogar para ancianos, Centro asistencial de desarrollo infantil, Centro de desarrollo comunitario, Centro de rehabilitación, Centro de integración juvenil, Guardería, Velatorio, Estancia de bienestar y desarrollo
Cultura Museos, casa de la cultura
Recreación Plaza cívica, juegos infantiles, jardín vecinal, parque de barrio, parque urbano
Deporte Módulo deportivo, Centro deportivo, Unidad deportiva
Comercio Mercado público, tiendas institucionales
Abasto Central de abastos, almacenes y bodegas institucionales, Rastro para aves, Rastro para bovinos y porcinos
Comunicaciones Oficinas de correos y telégrafos
Transportes Central de autobuses
Administración pública Palacio de gobierno, Palacio municipal, Delegaciones de gobierno federal, Registro civil, Oficinas de recaudación fiscal, Tribunales de justicia, Agencias de ministerio publico, Centro de readaptación social, Centro tutelar para menores infractores.
Servicios urbanos Cementerio, relleno sanitario, basurero municipal, central de bomberos

Necesariamente, cualquier inmueble que se catalogue como equipamiento, debe ser capaz de remitirse a uno de los sectores antes mencionados, o no se podrá considerar como tal.

Un análisis más a detalle se consigue mediante el estudio de cobertura de servicio. Se denomina cobertura a la capacidad de atención que posea cada elemento: ésta puede medirse en número de habitantes servidos, o en radio de influencia –en metros o kilómetros-. En el primer caso, se analiza el número de personas que pueden recurrir al elemento obteniendo un servicio satisfactorio, mientras que por radio de influencia, se considera el espacio urbano servido por ese elemento, o la distancia máxima que puede recorrer un usuario para servirse de ese elemento,

La cobertura por número de habitantes puede calcularse teniendo el dato demográfico, el cual arroja un déficit, superávit o nivel óptimo global; la cobertura por radio de influencia permite conocer cómo se encuentran distribuidos espacialmente cada uno de los elementos; éstos se registran en un plano indicando su radio de cobertura, lo cual arroja el dato preciso respecto de cuales son las zonas de la ciudad que están servidas y cuales tienen algún déficit o se encuentran desprovistas de algún servicio.

La cobertura del equipamiento puede ser de barrio, zonal, local o regional:

Cobertura de barrio.- Es el nivel de cobertura básico, donde el inmueble presta servicio solo a la población situada en su contexto mas inmediato.
Cobertura zonal.- Cuando el servicio se extiende y satisface la demanda de varios barrios, sin llegar a cubrir el total del centro de población.
Cobertura local.- Otorga servicio a un centro de población completo.
Cobertura regional.- Es la que concede un inmueble cuyo servicio atiende la demanda de varios centros de población.


• Infraestructura

Se define como infraestructura al conjunto de redes que conceden servicios básicos a la población asentada en un sitio determinado. Para su análisis urbano se clasifica en infraestructura primaria y secundaria.
- Infraestructura primaria.- Comprende las instalaciones y redes de servicio de agua entubada, drenaje, electrificación y alumbrado público.

Agua entubada.- Durante un estudio urbano deben analizarse los siguientes temas:
- Fuente de captación
- Línea de conducción
- Sistema de almacenamiento
- Sistema de distribución
- Tomas domiciliarias
- Cobertura del servicio

Fuente de captación.- Es necesario conocer a qué distancia de la localidad se ubica el cuerpo de donde se toma el agua, la calidad de ésta, y en función de ello, determinar los usos que serán permisibles en determinadas zonas de la ciudad. En caso de que la calidad del agua no sea aceptable, se recomienda la utilización de sistemas de potabilización, siendo uno de los más económicos, la cloración.

Línea de conducción.- Se denomina así a la tubería que conduce el agua desde la fuente de captación hasta el sistema de almacenamiento. Resulta relevante conocer el gasto aportado, es decir, el volumen de agua por unidad de tiempo, el diámetro de la tubería, su material de construcción y su estado general de conservación.

Sistema de almacenamiento.- Se debe analizar de la forma en que se contiene el agua proveniente de la fuente, si se utiliza tanque de almacenamiento o regulador, y en su caso, si éste es superficial o elevado. También se debe conocer la capacidad del tanque, su material de construcción y su estado general de conservación.

Sistema de distribución.- Se llama así a la red general que otorga el servicio a la población. Debe conocerse si es por gravedad o bombeo, el recorrido en la mancha urbana de las líneas principales, el diámetro de éstas, el material con que están construidas y su estado general de conservación.

Tomas domiciliarias.- Se debe contabilizar el número de tomas existentes a efecto de conocer el porcentaje de la población que dispone del servicio.

Cobertura del servicio.-- Se deben señalar las áreas del sitio que cuenten con el servicio, a efecto de deslindar aquellas que carecen de él y deban ser atendidas. La cobertura se expresa en términos porcentuales.

Drenaje.- Para su estudio, deben considerarse los siguientes temas:
- Número de descargas y cobertura
- Volumen de agua residual
- Sistema de drenaje
- Colectores principales
- Sistema de tratamiento
- Cuerpo receptor

Número de descargas y cobertura.- Se debe procurar obtener el dato del número de descargas domiciliarias a la red, con el objeto de conocer la cobertura del servicio y además, traducir en términos de volumen, las aguas residuales, esto es, la descarga conjunta del asentamiento humano.

Volumen de agua residual.- Se considera que el 60% del volumen real aportado por el sistema de agua entubada, se traduce en agua residual. Otra forma de obtener tal cifra, resulta de contabilizar el número de descargas, considerando el gasto medio de 180 litros de agua potable/ habitante/ día; se establece un promedio de 5.1 habitantes/familia, en este caso, 5.1 habitantes por descarga y se tendría el volumen de agua; a este dato se le aplica el 60% para obtener el volumen residual en litros.

Sistema de drenaje.- Se denomina así a la red que concede ese servicio al asentamiento humano en cuestión; se debe conocer el recorrido de las líneas principales, el material de su construcción, su estado general de conservación, la ubicación de registros y pozos de visita y la existencia de conexiones principales.
Colectores principales.- Debe conocerse su recorrido, longitud, material de construcción, diámetro y punto de descarga.

Sistema de tratamiento.- En caso de existir, habrá de señalarse su tipo, temporalidad de su funcionamiento y el volumen de agua capaz de tratar.

Cuerpo receptor.- Se indicará la distancia de dicho cuerpo al centro de población, su tipo y calidad de agua.

Electrificación y alumbrado público.- Para el estudio de este servicio debe tomarse en cuenta:
- Cobertura del servicio de energía eléctrica.
- Vías que cuentan con servicio de alumbrado público.

Cobertura del servicio de energía eléctrica.- Generalmente éste es el servicio de mayor cobertura -90% en las localidades con población mayor de 2 500 habitantes-, por lo que deben detectarse las áreas que no cuentan con el mismo, a efecto de incorporarlas.

Vías que cuentan con servicio de alumbrado público.- Es necesario señalar las calles -no las zonas- que cuentan con el servicio, a efecto de obtener el porcentaje de vialidades que cuentan con este servicio.

- Infraestructura secundaria.- Comprende las instalaciones y redes de servicio de teléfono, cable, gas u otros servicios especiales.


• Vialidad

A partir de la superficie de la mancha urbana dispuesta para uso vial, se hace un análisis de este rubro en cuanto al tipo de recubrimiento que presentan las calles y su estado de conservación. Las calles de la mancha urbana se clasifican en:
- Vías primarias
- Vías secundarias
- Vías terciarias, denominadas también locales
- Retornos
- Andadores

Su dimensionamiento -se denomina sección- es variable y depende de la frecuencia de uso y de los trazos que manifieste la localidad.


• Imagen Urbana

Se denomina imagen urbana al conjunto de elementos que conceden sus características de identificación a un sitio. Los elementos que componen la imagen urbana son:
- Traza
- Bordes
- Hitos
- Nodos
- Sendas o corredores
- Vistas.

Traza.- Es la conformación bidimensional del tejido urbano integrada por calles y manzanas y espacios libres

Bordes.- Son los elementos naturales o artificiales que limitan un área urbana; propician distintas caracterizaciones entre zonas y pueden restringen o condicionar la adecuada expansión de la ciudad

Hitos.- Son los puntos de referencia urbana, mediante los cuales es posible orientar el recorrido al interior del centro de población. Puede ser un elemento natural: un árbol, una conformación rocosa, etc., o un elemento construido, desde una escultura, hasta un edificio.

Nodos.- Son los puntos urbanos -generalmente cruces viales-, a partir de los cuales es posible derivar diferentes rumbos del recorrido al interior del centro de población. Cabe aclarar que algunos autores extienden tal definición, señalando que nodo es un lugar de alta atracción poblacional y de concentración de actividades, donde se lleva a cabo la vida pública. De tal manera que una plaza puede ser un nodo.

Sendas o corredores.- Son fracciones viales que presentan características urbanas de homogeneidad durante su recorrido, y, por lo tanto, contiene valores propios que deben preservarse, o, en su caso, enmendarse -si éstos son negativos-.

Vistas.- Son aquellos lugares dentro o fuera de la mancha urbana, desde los cuales es posible obtener una panorámica, ya sea del entorno o de la propia mancha urbana.



• Riesgos y vulnerabilidad

Riesgo y vulnerabilidad es, de hecho, una relación de causa/efecto, donde el riesgo representa la causa y la vulnerabilidad, el efecto.

Su estudio se efectúa con objeto de determinar a nivel diagnóstico, las causas o riesgos existentes que pudieran hacer peligrosa la expansión urbana hacia ciertas zonas del entorno próximo, o, dicho de otra manera, para determinar las áreas urbanas vulnerables en función de la existencia de algún agente causante de riesgo.

Se consideran riesgos por ejemplo, las áreas con contenedores de combustible, los ductos de hidrocarburos, algunos tipos de industrias –como la petroquímica-, algunas corrientes superficiales que presentan crecientes en época de lluvias, etc. Obviamente se señalan como vulnerables a las áreas dispuestas a su alrededor.


UNIDAD IV
4.1. ZONAS HOMOGÉNEAS

Una vez establecidos el total de aspectos con anterioridad enunciados, el planificador cuenta con un criterio basado en el conocimiento de las circunstancias que prevalecen en el sitio. A partir de este hecho, es posible la identificación de áreas que manifiestan problemáticas comunes en su interior, capaces de ser resueltas a través de medidas similares. A estas áreas se les denomina zonas homogéneas. La zona homogénea se constituye así en la célula básica de la estructura urbana.

4.2. ESTRUCTURA URBANA

Es un conjunto de partes que integran la totalidad de la ciudad, a partir del cual se procede al ordenamiento de un centro de población. Estas partes o espacios se clasifican según su jerarquía en sentido ascendente en: barrio, distrito, sector y centro de población.

Durante el diagnóstico, solo se alcanza al enunciamiento de las zonas homogéneas, ya que su agrupación para dar origen a barrios, distritos, etc. corresponde a la fase de estrategia o de propuestas tendientes a la ordenación del centro de población.

Barrio.- Es un espacio urbano, virtual o físicamente delimitado, que contiene en su interior características similares en cuanto a usos de suelo, tipología de vivienda, densidad y/o nivel de servicios o cobertura de equipamiento. Frecuentemente tiene una razón histórica o cultural que aglutina a sus integrantes de una manera especial. Es, en sí, una zona homogénea, y por lo tanto, la célula básica para la propuesta de soluciones que tiendan a aminorar la problemática conjunta de un centro de población.
Distrito.- Agregación de varios barrios.
Sector.- Conjunción de varios distritos.
Centro de población o mancha urbana.- Total de los sectores.

En la medida en que se logre interrelacionar jerárquicamente el total de estos desagregados espaciales, se podrá tender hacia un centro de población estructurado y ordenado.

Se pretende que a cada escala de análisis -barrios, distritos, sectores- corresponda un centro prestador de servicios. El equipamiento y nivel de servicios habrá de incrementarse conforme el área sea mayor o exista más conglomeración poblacional. La jerarquización de servicios y su distribución ordenada compete a la fase de estrategia, y en ella se retoman los usos baldíos o vacantes detectados durante el diagnóstico, a efecto de ubicar en ellos los elementos de bienestar social que fortalezcan la estructura urbana, mediante su concentración como núcleo de servicios.

De acuerdo a su radio de atención, los núcleos de servicio se clasifican en:
- Centro de barrio.- Atiende a la célula básica de la estructura urbana con cobertura inmediata.
- Centro distrital.- Atiende a un conjunto de barrios.
- Subcentro urbano.- Atiende a un sector descentralizando actividades.
- Centro urbano.- Atiende al total de la población, históricamente es el núcleo de la ciudad.

El manejo de una gran cantidad de información de tan variada procedencia, hace del diagnóstico una de las fases mas complejas de la planeación, existiendo varios métodos para manejar integralmente dicha información. Lo que debe recordarse necesariamente, es que a cada problema detectado debe corresponder una solución en la fase estratégica, así como el hecho de que un diagnóstico se considera eficientemente elaborado, cuando no falta ni sobra información y no hay datos erróneos.




UNIDAD 5

5.1. NORMATIVIDAD

5.1.1. DOSIFICACIÓN DEL SUELO

El crecimiento demográfico en cualquier centro de población, justifica la búsqueda de suelo apto que se habrá de incorporar a la mancha urbana. Como ya se ha mencionado, se denomina reserva territorial, al suelo cuya función es alojar a la población futura de un lugar, prevista como demandante de vivienda, equipamiento y servicios.

La reserva territorial con fines habitacionales se calcula en función del número de habitantes que se presupone se van a asentar en ella. Se calcula por plazos, es decir, por los periodos convencionales para los cuales se ha estimado la población futura de un lugar.

Se considera como dato para el cálculo de reservas territoriales, un índice de ocupación domiciliaria de 5 habitantes por vivienda. Esto es, que se tomará como promedio, que cada vivienda ocupará un lote y éste a su vez dará servicio a 5 habitantes.

Se considera también como dotación genérica de superficie, un lote promedio de 105.00 m2. Esta última cifra representa un promedio de los distintos lotes por estrato social que se han establecido. Desde luego, se hace la aclaración de que cuando se proceda a atender algún tipo de fraccionamiento en particular, se aplicará el tamaño de lote correspondiente.

• Cálculo de la reserva territorial
Para calcular la superficie de reserva territorial requerida para un determinado lapso de tiempo se procederá de la manera siguiente:

a) Se establecerá el incremento de población estimado entre el momento actual y la fecha a la que se desee determinar la reserva.
Ejemplo: población 2008 253,000 habitantes.
población 2015 268,000 habitantes
INCREMENTO 15 000 habitantes

b) Este incremento de población significa el número total de habitantes que se supone se asentarán en el centro de población hasta 2015; por lo tanto, se procederá a determinar el número de familias que esta población genera: para ello, el incremento de población se dividirá entre el índice de ocupación domiciliaria -5 hab./Viv.-.
15 000 hab./5 = 3,000 familias
c) Cada familia se supone como requirente de una vivienda en un lote. Asignando a cada lote una superficie promedio de 105 m2, esta superficie se multiplica por el número de familias para obtener el suelo requerido para uso habitacional.
3,000 familias x 105 m2 = 315,000 m2 =31-50-00 hectáreas
d) Esa cantidad de suelo va a satisfacer únicamente el uso habitacional. A esta cantidad de suelo se le denomina superficie neta y se considera que es igual al 60% de la superficie total requerida. Este porcentaje resulta porque aún no se ha cuantificado el suelo que habrá de ocupar la vialidad, el equipamiento, el comercio -en su caso- y las áreas verdes; estos conceptos requieren del 40% adicional al área habitacional, para efecto del cálculo de la reserva territorial. Sumando ambos, tendremos la superficie bruta.
Continuando con el ejemplo:
Superficie neta = superficie habitacional = 315,000 m2
Superficie bruta = x
315,000/ 60% x 100% =525,000 m2
Esta cifra es el total del área requerida para dar alojamiento en 2015 a 15 000 habitantes en un total de 3,000 viviendas, conteniendo esa área además las superficies requeridas para vialidad y equipamiento urbano.


5.1.2. FRACCIONAMIENTOS

El Estado de Veracruz se rige en materia de fraccionamientos por la Ley de Desarrollo Urbano Regional y Vivienda y su Reglamento, publicado este último en fecha 2 de Mayo de 2007.

En estos instrumentos se definen los conceptos relacionados con la creación de fraccionamientos o cualquier tipo de partición de predios, así como los procesos de tramitación de estos desarrollos. En este curso se abordarán las definiciones y la dosificación de uso del suelo en los casos de fraccionamiento de terrenos, esto es, de nuevas urbanizaciones.

• Definiciones

Para los efectos de la legislación y reglamentación en materia urbana, se entiende por:

Fusión.- A la unión en un solo predio, de dos o más terrenos colindantes del mismo uso.
Subdivisión.- A la partición de un terreno en dos o más fracciones que no requieran el trazo de vías públicas; en su caso puede generar servidumbre de paso cuando el predio dominante no tenga acceso por vía pública.
Lotificación.- A la partición de un terreno que requiera el trazo de una o más vías públicas, con superficie menor a una hectárea.
Relotificación.- Es la modificación total o parcial de la lotificación originalmente autorizada.
A los terrenos mayores de 10,000 m2 de superficie, se les da el tratamiento de fraccionamiento.
Fraccionamiento.- A la división de un terreno en lotes, que requiera del trazo de una o más vías públicas.

Vía pública A todo espacio de uso común, que por disposición de la autoridad administrativa, se encuentre destinado al libre tránsito.
Por sus funciones se clasifica en:
- Vialidad primaria o Avenidas principales.- Son los ejes internos de los centros de población utilizados para penetrar a éstos o circunvalarlos, formando la estructura vial principal.
- Vialidad secundaria o Calles colectoras.- Son aquellas destinadas a conducir el tránsito de las avenidas principales, a las calles locales.
- Vialidad terciaria o calles locales.- Son aquellas destinadas preferentemente al tránsito dentro de los sectores urbanos, dan acceso a los predios.
- Retornos.- Son las calles cerradas en uno de sus extremos.
- Andadores.- Son aquéllas destinadas exclusivamente al tránsito de peatones.

Infraestructura urbana.-Conjunto de sistemas de organización y distribución de servicios para el buen funcionamiento de la ciudad. Se clasifica en:
- Sistema de agua potable
- Sistema de aguas negras y/o aguas pluviales
- Red de energía eléctrica
- Red de alumbrado público y
- Pavimentos, guarniciones y banquetas

Equipo urbano.- Es el conjunto de construcciones destinadas a prestar un servicio público a la población.
Mobiliario urbano.-Es el conjunto de instalaciones móviles, que complementan al equipamiento.
Área de donación.- Es la superficie de terreno que los fraccionadores deberán disponer a favor de los municipios para destinarse a equipamiento urbano.
Área verde.- Es la superficie de terreno destinada a preservar las características ambientales en razón de su valor ecológico, en la cual estará prohibido todo tipo de construcciones.
Área comercial.-Es la superficie de terreno destinada a actividades de compra venta de productos.
Manzana.- Área formada por uno o varios terrenos contiguos, delimitada por vías públicas.
Lote.- Fracción de terreno que resulta de la división de una manzana.
Densidad de construcción.- Es la relación que existe entre el área ocupada por las edificaciones y la superficie total del predio.

• Clasificación de fraccionamientos.

Como se señaló con anterioridad, a los predios mayores de una hectárea se les da el tratamiento de fraccionamientos.
Los fraccionamientos se clasifican en:
Urbanización progresiva
Interés social
Habitaciona1. Interés social con vivienda edificada
Medio
Residencial
Residencial alto
Campestre urbano

Campestre agropecuario
Abasto, comercio y servicios
Otros Industrial y agroindustrial
Cementerio
Mixto


• Fraccionamientos habitacionales.

Tipificación de lotes.- Los fraccionamientos habitacionales se reglamentan con diferentes modalidades de acuerdo a la clasificación señalada:

TIPO SUP. (M2) FRENTE(M) NIVELES DENS/CONST
Urbanización progresiva 105.00 7.00 3 60
Interés social 105.00 7.00 3 60
Interés social con vivienda edificada (*) 67.50 4.50 3 80
Medio 120.00 8.00 3 60
Residencial 160.00 8.00 3 60
Residencial alto 250.00 10.00 3 60
Campestre urbano 600.00 20.00 2 45
(*) Este tipo admite lotes multifamiliares para:
2 viviendas (agrupación duplex) con sup. de 135.00 m2 y frente de 9.00 m y
4 viviendas (agrupación cuadruplex) con sup. de 180.00 m2 y frente de 12.00 m.

Vialidades.- Las especificaciones de secciones viales -en metros-, indistintamente del tipo de fraccionamiento. son las siguientes:

VIALIDAD SECCION ARROYO BANQUETAS
Primaria 21.00 15.00 3.00
Secundaria 18.00 14.00 2.00
Local o terciaria 12.00 9.00 1.50
Retorno (*) 10.00 8.00 1.00
Andador 5.00-6.00 --- ---
(*) Radio de 7.00 m.

Áreas de donación.- Las áreas previstas para equipamiento urbano se calcularán de acuerdo al siguiente cuadro:

DENSIDAD VIV./HA SUP. DE DONACIÓN/VIV
Hasta 50 20 M2
De 51 a 80 15 M2
A partir de 81 12 M2




Equipamiento urbano.- Las obras de equipamiento urbano especificadas según tipo de fraccionamiento y número de viviendas son las siguientes:

FRACCIONAMIENTO Y No. DE VIVIENDAS JARDIN VECINAL Y ÁREA DEPORTIVA JUEGOS INFANTILES JARDIN DE NIÑOS ESC. PRIM. o SECUND CENTRO INTEGRAL DE SERVICIOS COMUNITARIOS
No. AULAS No. AULAS
3 6 9 12
URB.PROGRESIVA
- Menos de 500 viv. x
- De 501 a 999 viv. x x
- Por cada 1,000 viv. x x x
INTERES SOCIAL
- Menos de 250 viv. x
- De 251 a 500 viv. x x
- De 500 a 750 viv. x x x
- De 751 a 1,000 viv. x x x x
MEDIO Y RESIDENCIAL
- Menos de 250 viv. x x
- De 251 a 500 viv. x x x
- De 500 a 750 viv. x x x x
- De 751 a 1,000 viv. x x x x x
CAMPESTRE URB.
- Menos de 250 viv. x x
- De 251 a 500 viv. x x x
- De 501 a 1,000 viv. x x x x x

sábado, 2 de agosto de 2008

Ejido y Desarrollo Urbano.

UNIVERSIDAD VERACRUZANA.
Facultad de Arquitectura.
Materia: Urbanismo.
Catedrático: Dr. Arq. Daniel R. Martí Capitanachi.
Ensayos y reflexiones



Tema: EJIDO Y DESARROLLO URBANO.
Ejido La Estanzuela, Municipio de Emiliano Zapata.

INDICE.
INTRODUCCION.
- Objetivos.
- Alcances.
-Metodología.

I. FUNDAMENTACION TEORICA, JURIDICA Y SOCIAL.
1.1. Ejidal.
1.1.1. Evolución del concepto ejido.
1.1.2. Antecedentes Históricos.
1.1.3. Clasificación funcional del ejido desde el punto del desarrollo urbano.
- Ejidos rurales.
- Ejidos semiurbanos.
- Ejidos urbanos.
1.1.4. Tipos de ejidos.
- Comunitarios.
- Aparcelados.
1.1.5. Aspectos jurídicos.
1.2. Desarrollo urbano.
1.2.1. Concepto.
1.2.2. Competencia en materia de desarrollo urbano.
1.2.3. Contenido el programa de desarrollo urbano.
1.2.4. Aspectos jurídicos.
1.3. Planteamiento: Tipos de gestión para la incorporación de suelo ejidal al desarrollo urbano.
1.3.1. Gestión Institucional.
1.3.2. Gestión por el particular ejidatario.
1.3.3. Problemática de concurrencia de leyes y competencias en materia ejidal y urbana.
II. ESTUDIO DE CASO: Ejido La Estanzuela.
2.1. Generalidades.
2.1.1. Forma de dotación.
2.1.2. Clasificación del ejido.
2.2. Circunstancia urbana de Xalapa.
2.2.1. Tendencia de crecimiento.
2.2.2. Programa de Desarrollo Urbano de la Zona Metropolitana de Xalapa
2.3. El Fraccionamiento Santa Lucía.
2.3.1. Antecedentes del problema.
2.3.2. Actores involucrados.
2.3.3. Actualización de la figura delictiva.
- Fraccionamiento Indebido.
- Promesa de venta ilegal.
- Fraude.
2.3.4. Estado actual.
CONCLUSIONES.
PROPUESTAS.
3.1. A corto plazo.
3.1.1. Jurídicas: Reforma a la redacción del artículo 9 de la Ley de la Reforma Agraria.
3.1.2. Sociales: Programas de concientización.
3.2. A mediano plazo.
3.2.1. Jurídicas: Medidas tendientes a solucionar el conflicto de leyes y competencias federal y estatal.
3.2.2. Sociales: Promoción de sociedades mercantiles abocadas al desarrollo urbano.

BIBLIOGRAFIA

ANEXO

INTRODUCCION.
El presente trabajo, de naturaleza académica, tiene como propósito correlacionar los aspectos jurídicos del ejido y del desarrollo urbano, con la finalidad de enlazarlos al análisis de un caso concreto, representado por la conflictiva existente en el Fraccionamiento Santa Lucía, ubicado en el ejido La Estanzuela, del Municipio de Emiliano Zapata, Veracruz, como parte del fenómeno de conurbación que se suscita por la acelerada dinámica urbana de la capital del estado, Xalapa.

Objetivos.
Los objetivos particulares del trabajo son: 1) entender el concepto ejido desde su perspectiva de incorporación al desarrollo urbano, utilizando para ello, además de las definiciones dadas por la propia Ley Agraria, las que provienen de circulares administrativas giradas por la Secretaría de Desarrollo Urbano dependiente del Gobierno estatal, en coordinación con la Delegación-Veracruz de la Procuraduría Agraria; 2) estudiar al desarrollo urbano haciendo énfasis en el sentido de las reservas territoriales , con el propósito de clarificar su relación con la materia ejidal, ya que en los últimos tiempos es política institucional señalada por el Programa Sectorial de Desarrollo Urbano, orientar el crecimiento de los centros de población justamente hacia núcleos ejidales; y finalmente, 3) relacionar ambas materias, ejidal y urbana, respecto de los delitos que en materia de ocupación de tierras señala el Código Penal y de Procedimientos Penales para el Estado de Veracruz.

Alcances.
Los alcances de este trabajo se concretan a:
a). Fundamentar jurídicamente la incorporación de tierras ejidales al desarrollo urbano.
b). Especificar las posibles formas de gestión para incorporar zonas ejidales al proceso de crecimiento de los centros de población.
c). Establecer una tipología de ejidos, apartándose de los conceptos tradicionales de terrenos comunales, del asentamiento humano ejidal y aparcelado, para dar paso a una clasificación funcional desde el punto de vista urbano, que va de lo rural a lo conurbano, atendiendo a la proximidad de las tierras ejidales respecto de los centros de población.
d). Estudio de caso concreto que actualiza los delitos de Fraccionamiento Indebido, promesa de venta ilegal y Fraude; y por último,
e). Propuesta para adicionar el texto del artículo 9 de la Ley Agraria, en el sentido de especificar la adquisición de la propiedad plena de tierras ejidales, mediante proceso fijado institucionalmente, como medida previa a la posibilidad de uso urbano de tierras ejidales.

Metodología.
La metodología de este trabajo consiste en presentar en primera instancia, la fundamentación teórica, jurídica y social del ejido y el desarrollo urbano. En forma seguida se presenta el planteamiento del trabajo, distinguiendo a la gestión institucional -ya sea federal, estatal o municipal- respecto de la de los particulares, y en éste último caso, cuándo se trate de gestión jurídica a diferencia de la realizada sólo por hecho. Se incluye además en este apartado la problemática que implica la concurrencia de leyes y competencias en materia de incorporación de tierras ejidales al desarrollo urbano.

Lo anterior sustenta la presentación del estudio de caso. En forma sucinta se expone que los ejidatarios posesionarios de una fracción del Ejido La Estanzuela, asociados de hecho, no de derecho, con una sociedad inmobiliaria local, pretenden, con base en lo dispuesto en el artículo 9 de la Ley Agraria, fraccionar en lotes su parcela para crear un fraccionamiento urbano, ubicado en zona de reserva territorial, sin que medie procedimiento administrativo para regularizar su situación ante la Secretaría de Desarrollo Urbano Estatal, que es la competente en materia de asentamientos humanos, inclusive en terrenos ejidales, según lo dispuesto por la Ley Orgánica de la Administración Pública Estatal y la facultad que le confiere la Ley General de Asentamientos Humanos, supletoria en esta materia de la propia Ley Agraria.

Posterior al estudio de caso se presentan una serie de propuestas sociales y jurídicas ubicadas en tiempo a corto y mediano plazo, destacándose la adición que proponemos a la redacción del artículo 9 del último ordenamiento invocado, con la finalidad de clarificar a los usuarios del mismo, que tratándose de incorporación de tierra al desarrollo urbano, la adquisición de la propiedad plena no implica un acto, sino un proceso que conlleva al mismo.

Estas propuestas se presentan como las conclusiones teóricas, jurídicas y sociales que éste trabajo pudiere arrojar, señalando de antemano que representan sólo una pequeña aportación, ya que estos temas, por su profundidad y complejidad, constituyen un filón para el estudioso de las cuestiones ejidales urbanas. Finalmente, a manera de anexo, se presentan documentaciones provenientes de publicaciones realizadas en los diarios de mayor circulación que testimonian lo aquí mostrado como caso concreto, además de una transcripción de entrevista realizada a la C. Lic. Lilly Areli Sánchez Correa, Jefe del Departamento de Licencias de fraccionamientos de la Secretaría de Desarrollo Urbano

I. FUNDAMENTACION TEORICA, JURIDICA Y SOCIAL.
1.1. Ejidal.

1.1.1. Evolución del concepto Ejido.
Anteriormente, las leyes de la Nueva España concebían al ejido como la tierra común de una población determinada, en donde no se admitía que se labrara o cultivara, es decir, la utilizaban para pastos y para el desarrollo de diversas actividades de dicha población. Estas tierras se extendían hasta las proximidades del pueblo.

En forma posterior a la Revolución de 1910 han existido diversas concepciones , de las cuales no se ha formulado una definición aceptada que conste en la doctrina jurídica mexicana. Para algunos autores, el ejido se conceptualiza en función de las tierras, bosques y aguas que son objeto de la dotación correspondiente. Para otros, además de tomar en cuenta los elementos patrimoniales, anexan los elementos personales o al poblado que formula la solicitud de dotación. Sin embargo, es menester hacer notar que para obtener la acepción cercanamente válida, debemos remitirnos a sus elementos constitutivos: los elementos patrimoniales de las tierras, bosques y aguas, así como al elemento humano, el régimen de propiedad bajo el cual se inscribe y demás elementos de organización y funcionamiento.

En la antigua Ley Federal de la Reforma Agraria, en su art. 52 persiste la inexistencia de un concepto, sin embargo, establece “que los derechos sobre bienes agrarios que adquieren los núcleos de población serán inalienables, imprescriptibles, inembargables e intransmisibles...” Lo cual indica que los ejidatarios no eran titulares de derecho, sólo tenían la posesión y por lo tanto no podían enajenar sus tierras carecían del

A partir de 1992, la Ley Agraria establece en su art. 9o. que: “Los núcleos de población ejidales o ejidos tienen personalidad jurídica y patrimonio propio y son propietarios de las tierras que les han sido dotadas o de las que hubieren adquirido por cualquier otro título.” Aquí ya existe la posibilidad que le confiere el derecho de titularidad a la enajenación de sus tierras.

1.1.2. Antecedentes históricos.
En la época de la Colonia imperó la encomienda; no obstante, cuando se inició la jurisdicción de los Ayuntamientos, nació el ejido hispano. Los Ayuntamientos defendieron a los indios en contra de los españoles que querían poner cerca de los pueblos estancias de ganado y a quienes se obligó a respetar determinada distancia. Los ejidos se ubicaron a la salida de cada pueblo; en él los indios sembraron toda clase de semillas para tener bien surtida la alhóndiga de cada Ayuntamiento. En esa época se publicaron las actas de cabildo del Ayuntamiento de México, referentes al ejido de la capital.

En la Constitución de 1824, no se protegió al antiguo sistema ejidal; su propio espíritu la impulsó a favorecer a los hacendados para que se lanzaran sobre los ejidos. En 1830, dejaron de tener vigencia las leyes españolas en materia agraria y a partir de esa época se incrementó el latifundismo.

En el año de 1856, en el artículo 8 de la Ley a las Corporaciones Civiles o Eclesiásticas, se prohibía la desamortización del ejido, un año después, al entrar en vigor la Constitución de 1857 los ejidos quedaron captados de lleno dentro de la corriente desamortizadora, es decir, aquellas tierras ejidales que no las hicieran producir o que los indígenas no presentaran documentos que los acreditaran como dueños, eran vendidos al mejor postor. Con esto se continuó fomentando el fenómeno latifundista.

Cabe señalar que en la época del Porfirismo se decretaron leyes que en algunos casos propiciaron la desaparición de ejidos; tal es el caso de la Ley sobre Ocupación y Enajenación de Terrenos Baldíos del 26 de marzo de 1874.

Posteriormente a la dictadura, uno de los revolucionarios que luchó con mayor fervor para lograr la restitución y repartición de la tierra, fue sin lugar a dudas Don Emiliano Zapata, a través del Plan de Ayala, en el cual se contemplaban los puntos siguientes:
a) Restitución de los ejidos a los pueblos.
b) Restitución de las tierras a los individuos particulares despojados.
c) Expropiación por causa de utilidad pública de latifundios, mediante indemnización equivalente a una tercera parte.
d) Confiscación de bienes de los oponentes al Plan.

El Plan de Guadalupe fue otro documento que coadyuvó a la repartición de tierras, pues el 6 de enero de 1915 entró en vigor la llamada Ley de Dotaciones y Restituciones; desde entonces comenzó a creerse con mayor o menor buena fe o con ausencia absoluta de ésta, que el problema agrario puede solucionarse distribuyendo tierras. Esta Ley no fue aceptada ni cumplió con su propósito fundamental, sin embargo el primer ejido restituido fue el de Ixtapalapa en 1916 en el D.F.

Desde el inicio de la gesta revolucionaria, creció la idea del reparto agrario, sin embargo, ésto no se dió al término de la Revolución, sino hasta 1917, cuando entró en vigor la Constitución de ese mismo año, en la cual en su artículo 27 y en la Ley del 6 de enero de 1915 establecían la restitución de la tierra.

El art. 27 constitucional establece la propiedad originaria de la Nación y somete las formas de propiedad y uso al interés público. Esta norma constitucional condensa nuestro sistema agrario, sin precedente en su concepción y alcance. Debemos señalar que el artículo 27 de la Constitución ha sufrido diversas modificaciones, pues anteriormente reconocía que las tierras ejidales eran inalienables, imprescriptibles e inembargables; no obstante, la última modificación del 92 reconoce la personalidad jurídica de los núcleos de población ejidales y comunales y se protege su propiedad sobre la tierra, tanto para el asentamiento humano como para las actividades productivas. Esto quiere decir que anteriormente los ejidatarios sólo tenían la posesión; en la actualidad tienen la calidad de propietarios.

1.1.3. Clasificación funcional del ejido desde el punto del desarrollo urbano.

A). Ejidos rurales.
Son los ejidos que se encuentran distantes de un centro de población con actividad o vocación en el sector primario, agricultura y ganadería. Se clasifican en:

A-1. Sin expectativas de la incorporación a la política de desarrollo urbano.
A-2. Con expectativas de incorporación a la política de desarrollo urbano, por expectativa industrial o turística.

B) Ejidos semiurbanos.
Son aquéllos cercanos a un centro de población de rango intermedio:
B-1. Con factibilidad de ocupación urbana.
B-2. Sin factibilidad.

C). Ejidos Urbanos.
Se encuentran inmersos en el área de aplicación de los programas urbanos y sujetos a una política de uso urbano preestablecida. Se clasifican en:
C-1. Con política de ocupación urbana, total o parcial.
C-2. Con política de conservación a través de la preservación ecológica y restricción al uso urbano.
C-3. Con políticas de ocupación urbana de tipo industrial u otro fin distinto a la habitacional.

1.1.4. Tipos de ejido.
Ejido comunitario.
Originalmente la dotación de tierras para ejido fue de tipo común, es decir, los ejidatarios dividieron al ejido en tres zonas: zona urbana, zona de uso común y la zona donde cada ejidatario realizaba sus actividades primarias, las cuales son respetadas y conocidas por los demás ejidatarios, considerando a esta forma como ejido comunal.

Ejido parcelado.
Las distintas reformas que se han realizado al artículo 27 Constitucional trajeron como consecuencia que los ejidos comunales y las necesidades de los ejidatarios siempre y cuando se basaran en el principio de legalidad y derecho, y con la aprobación mayoritaria, parcelaran sus ejidos. Para tal motivo, deben solicitar la intervención de la Secretaría de la Reforma Agraria, que conjuntamente con el INEGI y en base a estudios topográficos, habrán de delimitar las parcelas correspondientes a cada uno de los ejidatarios. Una vez parcelado el ejido, la Secretaría de la Reforma Agraria tiene la obligación de expedir un certificado de derechos agrarios que dará certidumbre jurídica a cada uno de los parcelarios.

1.1.5. Aspectos jurídicos.
El artículo 27 Constitucional en su fracción VII reconoce la personalidad jurídica de los núcleos de población ejidales y comunales; además protege su propiedad sobre tierras, tanto para el asentamiento humano como para las actividades productivas.

Respeta la voluntad de los ejidatarios y comuneros en lo referente al aprovechamiento de sus recursos productivos; regula el ejercicio de los derechos comunales sobre la tierra y de cada ejidatario en relación a su parcela. Asimismo establecerá los procedimientos por los cuales los ejidatarios y comuneros podrán asociarse entre sí con el Estado o con terceros y otorgar el uso de sus tierras; y, tratándose de ejidatarios, transmitir sus derechos parcelarios.

Anteriormente al año de 1992, la Ley de la Reforma Agraria en su artículo 52 establecía que:
“Los derechos que sobre bienes agrarios adquieren los núcleos de población serán inalienables, imprescriptibles, inembargables e intransferibles, y por tanto, no podrán en ningún caso ni en forma alguna enajenarse, cederse, transmitirse, arrendarse, hipotecarse o gravarse, en todo o en parte. Serán inexistentes las operaciones, actos o contratos que se hayan ejecutado o que se pretendan llevar a cabo en contravención de este precepto”.

Actualmente la Ley Agraria en su artículo 9 establece: “Los núcleos de población ejidales o ejido, tienen personsalidad jurídica y patrimonio propio y son propietarios de las tierras que les han sido dotadas o de las que hubieren adquirido por cualquier otro título”, y en su artículo 50, a la letra dice:
“Los ejidatarios podrán formar uniones de ejidos, asociaciones de interés colectivo y cualquier tipo de sociedades mercantiles o civiles o de cualquier otra naturaleza que no estén prohibidos por la Ley, para el mejor aprovechamiento de las tierras ejidales, así como la comercialización y transformación de productos, la prestación de servicios y cualesquiera otros objetos que permitan a los ejidatarios el mejor desarrollo de sus actividades”.

1.2. DESARROLLO URBANO.
1.2.1. Concepto.

Según la fracción VIII del artículo 2 de la Ley General de Asentamientos Humanos, se entiende por desarrollo urbano a “el proceso de planeación y regulación de la fundación, conservación, mejoramiento y crecimiento de los centros de población”. Tal definición de índole jurídica, se encuentra estrechamente relacionada con el párrafo tercero del artículo 27 Constitucional, toda vez que, siendo la ley en cuestión reglamentaria del precepto invocado, necesariamente se ubica como subordinada a él, atendiendo al principio de jerarquía de las leyes.

El desarrollo urbano se puede entender como un proceso mediante el cual actores tanto institucionales como de los sectores privado y social, intercalan en el ámbito de las ciudades con el propósito de allegarse toda clase de satisfactores materiales que son necesarios para su vida en comunidad. Dichos satisfactores pueden relacionarse con:

a). La fundación de nuevos asentamientos humanos o centros de población, lo cual implica el concurso preferente de la rectoría estatal para señalar, a través de una política de ordenamiento territorial, aquellos lugares o sitios que por su posición geográfica estratégica deban ser alentados para crear en ellos nuevos centros de población. Tal posición se reafirma jurídicamente por la fracción XI del Artículo 2 de la propia Ley que define a la fundación como la acción de establecer un asentamiento humano.

b). La conservación, entendida como las acciones necesarias de implementarse para preservar el entorno construido y ecológico circundante a los centros de población. Dichas acciones, según lo dicho pueden llevarse a cabo sobre la ciudad misma o sobre los territorios próximos a ella. Aceptando que a la estructura de las ciudades subyace otra estructura que se fundamenta en la tenencia de la tierra, es viable señalar que las acciones de conservación pueden recaer, en todo caso, sobre terrenos ejidales. En esta hipótesis, la Ley del Equilibrio Ecológico y la Protección al Ambiente, complementaria en la materia ecológica de la Ley Agraria, habrá de señalar lo relativo a la conservación del ambiente en áreas calificadas como de preservación ecológica. En tratándose de materia urbana, la Fracción V del numeral en estudio entiende a la conservación como “la acción tendiente a mantener el equilibrio ecológico y preservar el buen estado de la infraestructura, equipamiento, vivienda y servicios urbanos de los centros de población, incluyendo sus valores históricos y culturales...”

c). El mejoramiento, que la ley explica claramente como la acción tendiente a reordenar o renovar las zonas de un centro de población de incipiente desarrollo o deterioradas física o funcionalmente, según consta en la fracción XIII del precepto que analizamos. En esta hipótesis, dichas zonas vulnerables, pueden ubicarse correspondiendo a asentamientos humanos alojados sobre terrenos ejidales, lo cual, por regla general da pauta a las acciones institucionales que se conocen como reubicación necesaria.

d). Finalmente, el desarrollo urbano se puede relacionar con el crecimiento de las manchas urbanas de los asentamientos humanos, y es justamente este tópico el que interesa en mayor medida a la elaboración del presente trabajo. La fracción VI del Artículo 2 de la Ley en revisión establece al crecimiento como la acción tendiente a ordenar y regular la expansión física de los centros de población. La fracción III, señala que son centros de población las áreas constituidas por las zonas urbanizadas, las que se reserven a su expansión y las que se consideren no urbanizables por causas de preservación ecológica, prevención de riesgo y mantenimiento de actividades productivas dentro de los límites de dichos centros; el crecimiento al que se alude en éste inciso se efectúa, jurídicamente en forma planificada a través de reservas, que la fracción XVI del mismo numeral define como las áreas de un centro de población que serán utilizadas para su crecimiento. En esta última fracción, al no especificar la ley el tipo de tenencia del suelo de las áreas sobre las cuales la ciudad se habrá de expander, se puede inferir que en ellas están incluidas las correspondientes al régimen ejidal o comunal.

De esta forma, la Ley de Asentamientos Humanos y la Ley del Equilibrio Ecológico y la Protección al Ambiente, constituyen el complemento necesario de la Ley Agraria. Las tres son derivadas del Artículo 27 Constitucional; las tres son reglamentarias de distintas facetas que en este numeral se exponen. De ahí que su aplicación concurrente haya sido prevista por el legislador, de tal forma que se propicie efectivamente la justa repartición de la riqueza a la que se alude como fin en nuestra carta magna.

1.2.2. Atribuciones en materia de desarrollo urbano.
A nivel federal, es la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos la que hace explícito en el párrafo tercero del Artículo 27, los fines que en materia de desarrollo urbano habrán de regir para beneficio de la sociedad civil. En ella se expresa que el estado habrá de dictar las medidas necesarias para ordenar a los asentamientos humanos, así como que será necesario planear y regular la fundación, conservación, mejoramiento y crecimiento de los centros de población. Ver nota al pie.

El artículo 73, en su fracción XIX-C señala que es facultad del Congreso de la Unión expedir las leyes necesarias para propiciar la concurrencia de las instancias federal, estatal y municipal, en materia de asentamientos humanos, para que de esta forma se cumplan los fines previstos por el artículo 27, antes invocado.

La Ley Agraria, en su numeral 2, segundo párrafo establece que “el ejercicio de los derechos de propiedad a que se refiere esta ley en lo relacionado con el aprovechamiento urbano y el equilibrio ecológico, se ajustará a lo dispuesto en la Ley General de Asentamientos Humanos, la Ley del Equilibrio Ecológico y la Protección al Ambiente y demás leyes aplicables”.

Por último, el artículo 115, en su Fracción V establece que es facultad de los municipios, entre otras, participar en la creación y administración de sus reservas territoriales, controlar y vigilar la utilización del suelo en sus jurisdicciones territoriales, intervenir en la regularización de la tenencia de la tierra y otorgar licencias y permisos para construcciones y participar en la creación y administración de zonas de reservas ecológicas.

Es la propia Ley de Asentamientos Humanos la que señala que la regulación de éstos habrá de llevarse a cabo mediante la elaboración de programas de desarrollo urbano, mismos que serán los instrumentos jurídicos mediante los cuales la aplicación de las normas generales jurídicas puedan convertirse en normativa técnica de cumplimiento obligatorio, sin importar las formas de propiedad o cualquier otro derecho que se ejerza sobre el suelo, de forma tal que su adecuada ordenación implique el beneficio social, en oposición al provecho individual.

La misma fracción V del artículo 115 establece que corresponde a los municipios formular, aprobar y administrar la zonificación y planes de desarrollo urbano municipal. Dicha facultad esta ratificada en el nivel local por el artículo 114 de la Constitución del Estado Libre y Soberano de Veracruz-Llave, en su fracción XII, así como por el artículo 107, fracción I de la Ley Orgánica del Municipio Libre, de formulación estatal y aplicación municipal. Así, son los municipios los que en los términos de las leyes federales habrán de proveer los programas de desarrollo urbano en los que se hagan explícitas las políticas de conservación, mejoramiento y crecimiento urbanos, y en esta última, los señalamientos sobre reservas territoriales que habrán de regir como normativa técnica-jurídica sobre los predios que integren el centro de población, indistintamente de su forma de propiedad o posesión.

1.2.3. Contenido del programa de desarrollo urbano.
El programa de desarrollo urbano es un documento que se realiza en términos de utilidad pública. Según el artículo 12 de la Ley General de Asentamientos Humanos, la planeación y regulación de éstos se hará conforme a lo que establezcan dichos programas. El artículo 35 de esta ley señala en sus fracciones de la I a la X el contenido típico de dichos programas, que a saber son:

a). El señalamiento del límite o poligonal envolvente del centro de población. Este resulta ser el límite que señala el ámbito de aplicación de la normativa que deriva del programa de desarrollo urbano, de tal forma que el conjunto de predios que se ubiquen inmersos en él, habrán de sujetarse a las modalidades de uso del suelo que en beneficio social éste proponga, independientemente del tipo de tenencia que ostenten. Cuando se trate de propiedad privada se aplicará en forma general lo señalado por la propia Ley de Asentamientos Humanos; cuando se trate de tenencia ejidal involucrada en la mancha urbana o en las áreas previstas para su expansión o reservas territoriales, prevalecerá ésta sobre la Ley Agraria, según se ha visto en el apartado correspondiente.

b). Zonificación primaria. Implica la partición del ámbito territorial contenido en el polígono del centro de población en las siguientes zonas: mancha urbana o asentamiento humano actual; zonas de reserva territorial habitacional; zonas de reserva territorial industrial y zonas de preservación ecológica. Aunque se abundará más adelante, vale mencionar que en las áreas señaladas por el programa de desarrollo urbano como de preservación ecológica, cualquier acción, particular o ejidal, que pretenda incorporar suelo al desarrollo, se considerará como improcedente, y cualquier contrato que sobre esta naturaleza se hubiere efectuado, se considerara nulo de pleno derecho.

c). Zonificación secundaria. Ella se refiere al señalamiento de uso y destinos del suelo urbano, únicamente al interior del área que, proveniente de la zonificación primaria, se hubiera identificado como mancha urbana actual.

Los programas de desarrollo urbano tienen como objetivo el señalamiento de los usos, reservas y destinos de que puede ser objeto el suelo contenido en el centro de población. Se denomina uso, al aprovechamiento que los particulares pueden hacer del suelo sobre el cual ostentan propiedad o cualquier otro derecho. Se llama destino, a la utilización que con fin público realice el Estado a través de cualquiera de sus instancias de gobierno, aún cuando para tal motivo tuviere que sustraer de la propiedad privada del predio que requiera en beneficio de la colectividad. Se denomina reserva -como ya se explicó- al área que se prevé disponer a futuro para le crecimiento físico del asentamiento humano; ésta última también es factible de sustraerse al dominio privado, toda vez que la propia Constitución General de la República señala: “ La Nación tendrá en todo tiempo el derecho de imponer a la propiedad privada las modalidades que dicte el interés público...”.

La fracción II del artículo 5 de la Ley de Asentamientos Humanos, considera como utilidad pública la constitución de reservas territoriales para el desarrollo urbano y la vivienda, y el artículo 27 de ese mismo ordenamiento expresa: “Para cumplir con los fines señalados en el párrafo tercero del artículo 27 Constitucional ...el ejercicio del derecho de propiedad, de posesión o cualquier otro derivado de la tenencia de bienes inmuebles ubicados en dichos centros, se sujetará a los provisiones, reservas, usos y destinos que determinen las autoridades competentes, en los planes y programas de desarrollo urbano aplicables”.

1.2.4. Aspectos Jurídicos.
Como se mencionó anteriormente, los artículos 27,73 Fracción XIX-C y 115 de la Constitución Política Federal, constituyen el basamento jurídico del que se desprende la normatividad en materia de asentamientos humanos y desarrollo urbano. La ley Ordinaria relativa es la Ley General de Asentamientos Humanos. En el nivel local, el artículo 114 de la Constitución de Veracruz y la Ley Estatal de Asentamientos Humanos, representan el correlativo de lo estipulado a nivel federal. Las atribuciones en materia de asentamientos humanos corresponden en forma principal al Municipio, y en forma eventual a la Federación y al Estado, cuando las propias leyes ordinarias así lo establezcan.

Dicho lo anterior, corresponde el análisis a lo estipulado por la Ley Agraria. En primera instancia se debe diferenciar en el transcurso de este trabajo las connotaciones “tierra del asentamiento humano” y “tierra a incorporarse al desarrollo urbano”.

Aunque su género es próximo, ya que ambas habrán de utilizarse para que en ellas radique un grupo poblacional , la diferencia especifica estriba en que las primeras forman parte de la acción dotatoria con la que se crea un núcleo ejidal, es decir, pertenecen a éste desde su origen o nacimiento, en tanto que las segundas, pueden ser tierras comunales o parceladas, que originariamente fueron previstas para un fin distinto al de la urbanización, y que por caso circunstancial, motivado por el crecimiento de las ciudades, habrán de incorporarse a su mancha urbana.

El artículo 63 de la Ley Agraria estipula: “ las tierras destinadas al asentamiento humano integran el área necesaria para el desarrollo de la vida comunitaria del ejido, que está compuesta por los terrenos en que se ubique la zona de urbanización y su fundo legal. Se dará la misma protección a la parcela escolar, la unidad agrícola industrial de la mujer, la unidad productiva para el desarrollo integral de la juventud y a las demás áreas reservadas para el asentamiento.”

Se entiende que forman parte de la dotación original, dado que el artículo 44 establece en sus fracciones I a III, que las tierras ejidales por su destino se dividen en: tierras para el asentamiento humano, tierras de uso común y tierras parceladas. En oposición, en el sentido de incorporar tierras ejidales al desarrollo urbano la ley señala en la Sección Séptima del capítulo II la nomenclatura de “De las tierras ejidales en zonas urbanas”.

El artículo 87 comprendido en ésta sección explica que: “ cuando los terrenos de un ejido se encuentren ubicados en el área de crecimiento de un centro de población, los núcleos de población ejidal podrán beneficiarse de la urbanización de sus tierras. En todo caso la incorporación de las tierras ejidales al desarrollo urbano deberá sujetarse a las leyes, reglamentos y planes vigentes en materia de asentamientos humanos”.

Con fundamento en lo anterior queda perfectamente aclarado que las tierras ejidales podrán ser originalmente destinadas al asentamiento humano u obtener el carácter de urbano en forma a posteriori a la acción que crea al núcleo ejidal, y que éste último caso, escapan a la competencia exclusiva de la Ley Agraria y se integra a los mandamientos que provengan de las leyes, reglamentos y planes aplicables, tratándose éstos de la Ley General de Asentamientos Humanos, los Reglamentos de Fraccionamientos vigentes y el Programa de Desarrollo Urbano que competa al ejido en cuestión. De esta forma, una competencia cuya jurisdicción se entendía por completo federal, puede transladarse a las esferas estatales e inclusive municipal, dado que la propia Ley Agraria hace suyas las disposiciones que las leyes y reglamentos invocados señalen, y en consecuencia la competencia de instancias diferentes a la federal. No es equivocado entonces manifestar que los municipios participarán en la regularización de la tenencia de la tierra como lo establece la Constitución Federal, ya que en términos de lo explicado, ellos pueden ejercer está atribución aun tratándose de suelos que por su régimen de tenencia ejidal se reputaban, de estricta competencia federal.

El Artículo 88 de la propia Ley Agraria expresa: “Queda prohibida la urbanización de las tierras ejidales que se ubiquen en áreas naturales protegidas, incluyendo las zonas de preservación ecológica de los centros de población, cuando se contraponga a lo previsto en la declaratoria respectiva”. Ya se había comentado que la Ley del Equilibrio Ecológico complementa a la propia Ley Agraria, y lo dispuesto en éste numeral lo ratifica, aunque vale la pena mencionar que en el cuerpo de la Ley de Ecología no se hace mención alguna relativa al ejido en lo particular.

Por lo que toca a la zonas de preservación ecológica de los centros de población, éstas ya se habían mencionado como participes de la zonificación primaria de que ellos, los centros de población, son objeto a partir del polígono que los delimita. La prohibición que hace la Ley Agraria respecto a la urbanización de tierras ejidales en zonas declaradas como de preservación ecológica, es correlativa al anuncio de nulidad que la Ley de Asentamientos Humanos establece sobre los actos jurídicos relacionados con éste propósito, indistintamente el régimen de tenencia del suelo que se pretenda fraccionar sobre áreas no consideradas por el programa de Desarrollo Urbano como urbanizables, y entre ellas las de preservación ecológica.

El numeral 89 de la mencionada Ley Agraria cita: “En toda enajenación de terrenos ejidales ubicados en las áreas declaradas reservadas para el crecimiento de un centro de población, de conformidad con los planes de desarrollo urbano municipal en favor de personas ajenas al ejido, se deberá respetar el derecho de preferencia de los Gobiernos de los Estados y Municipios establecidos por la Ley General de Asentamientos Humanos”. En efecto, el Artículo 47 de la mencionada ley establece que: “Las entidades federativas y los municipios tendrán en los términos de las leyes federales y locales correspondientes, el derecho de preferencia en igualdad de condiciones, para adquirir los predios comprendidos en las zonas de reserva señalados en los planes o programas de desarrollo urbano aplicables, cuando éstos vayan a ser objeto de enajenación a título oneroso. Para tal efecto, los propietarios de los predios ó en su caso, los notarios, los jueces y las autoridades administrativas deberán notificarlo a la entidad federativa y al municipio correspondiente, dando a conocer el monto de la operación, a fin de que en un plazo no mayor de treinta días naturales, ejerzan el derecho de preferencia si lo consideran conveniente, garantizando el pago respectivo”.

Esta disposición que asocia a las leyes agrarias y de asentamientos humanos, tiene como finalidad que las políticas de ordenamiento urbano que derivan de los programas de desarrollo, efectivamente puedan llevarse a la práctica, privilegiando a la adquisición de los terrenos ejidales que se ubiquen en áreas previstas para el crecimiento urbano, lográndose con ello contar efectivamente con un suelo reservado que permita alojar en términos armónicos a la población futura demandante de vivienda y servicio, y por otra parte, frenar la especulación del suelo en un mercado inmobiliario que pretende la adquisición a los precios más baratos y su venta con un alto nivel de lucro, con perjuicio tanto para los ejidatarios como para la sociedad en general.

Por último en éste apartado, la Ley General de Asentamientos Humanos en sus numerales 38 y 39 establece los lineamientos aplicables al asentamiento humano ejidal, tal y como lo entiende la Ley Agraria. De esta forma, existe congruencia entre ambos ordenamientos para separar los conceptos de tierra para el asentamiento humano y para incorporarse al desarrollo urbano. De lo aquí explicado, puede desprenderse que en todo caso, ambos ordenamientos pretenden proteger los intereses del ejidatario para que éste cuente con un espacio digno donde desarrollarse en su vida en comunidad, brindándole además la alternativa de ofrecer su tierra como mercancía dentro del mercado urbano, siempre que lo haga con base a lo establecido por las leyes, reglamentos y programas de desarrollo urbano aplicables.

Si esto no fuere suficientemente claro, el artículo 53 de la Ley General de Asentamientos Humanos señala: “No surtirán efectos los actos, convenios y contratos relativos a la propiedad o, cualquiera otro derecho relacionado con el aprovechamiento de áreas y predios que contravengan esta Ley, la legislación estatal en la materia y los planes o programas de desarrollo urbano”.

1.3. PLANTEAMIENTO: Tipos de Gestión para la incorporación de suelo ejidal al desarrollo urbano.

1.3.1. Gestión Institucional.
Las formas para incorporar la tierra ejidal al desarrollo urbano, deben ser consideradas a partir del tipo de gestión que con tal propósito se realice:
a). Atendiendo al actor que la realice, sea éste institucional o privado.
b). En función de la necesidad que se pretenda resolver, ya sea la creación de reservas territoriales ó la regularización de los asentamientos humanos preexistentes -ambas por vía de la expropiación,- o en su defecto, la creación de fraccionamientos de carácter urbano.

Vale mencionar que cuando se trata de reservas ecológicas, por regla general, no se recurre a la figura de la expropiación, sino que los ostentadores de derechos sobre el suelo que en ellas recae, siguen conservándolos con las limitaciones de uso que deriven del problema de desarrollo urbano en vigor.

El problema que este trabajo plantea no se refiere a las formas señaladas en el inciso a) que se resuelven a través de la expropiación por causa de utilidad pública, sino justamente a la posibilidad individual o de grupo que pueden asumir las personas que pretendan fraccionar parcelas ejidales con el propósito de incorporarlas al proceso de desarrollo urbano. Es decir, el planteamiento de este trabajo pretende clarificar cuales son los mecanismos jurídicos que en todo caso, los ejidatarios habrán de seguir para que la incorporación de suelo en cuestión se realice en términos de derecho.

En oposición, mostramos el caso concreto del fraccionamiento Santa Lucía que significa un referente de hecho, con todas las irregularidades jurídicas que hasta la fecha las autoridades administrativas han señalado.

La Constitución de los Estados Unidos Mexicanos establece que originariamente es propietaria de las tierras y las aguas que conforman el territorio nacional; es justamente este mismo argumento el que la Federación alude cuando por causa de utilidad pública señala como necesaria la expropiación de predios.

Antiguamente, hasta antes de la reforma de 1992, los terrenos ejidales tenían como característica que creaban en sus usuarios los derechos referentes a ser inalienables, inembargables e imprescriptibles. Es decir, se trataban en realidad de terrenos de la federación cuyo usufructo había sido cedido a los ejidatarios con el doble propósito de cumplir, por una parte, con los objetivos señaladas por la Revolución Mexicana en el sentido de que la tierra es de quién la trabaja, y por otra parte, de permitirles el uso y disfrute de dichos predios con el motivo de acelerar la dinámica económica nacional. En pocas palabras, se trataba de bienes que estaban fuera del comercio, que tenían como finalidad beneficiar a los productores mexicanos con los frutos que la tierra producía, pero no con la tierra misma.

A partir de la reforma de 1992 los terrenos ejidales llegan a ser propiedad plena de sus derechosos, siempre y cuando se siga el procedimiento que en materia agraria se ha establecido en materia de certificación de derechos ejidales primero, y de adquisición de la propiedad plena después. Es decir, la reforma ha promovido que los terrenos de origen ejidal que hubieren adquirido respecto de sus usuarios el carácter de propiedad plena, han sido jurídicamente introducidos al campo de las cosas comerciales, convirtiéndose por ese hecho en embargables, enajenables, y sujetos a la prescripción positiva por quienes constituyan derechos sobre ellos a través de su uso prolongado. Una de las formas justamente de introducir al mercado comercial los terrenos antiguamente ejidales y hoy de propiedad plena, es a través de los asentamientos humanos o urbanos, para no confundir el término con la acepción que de él aparece en la Ley Agraria al referirse al lugar de alojamiento del núcleo humano ejidal.

-Federal.
Los órganos del Gobierno Federal actúan sobre tierras ejidales a incorporarse al desarrollo urbano a través de la figura de la expropiación, como ya se había comentado anteriormente. Dicha expropiación puede tener, entre otros, dos propósitos: 1). La creación de reservas territoriales; 2). La regularización de la tenencia de la tierra en zonas que ya manifiesten asentamiento humano distinto a aquél que corresponde al núcleo ejidal.

Tratándose de reservas territoriales, el artículo 89 de la Ley Agraria apunta que cuando se pretenda la enajenación de éstas, los Gobiernos de los Estados y los Municipios habrán de conservar el derecho de tanto, como medida previa que implique el acuerdo consensual entre las partes involucradas, en este caso, ejidatario vendedor y órgano gubernamental, comprador; el artículo 47 de la Ley de Asentamientos Humanos, hace referencia a esta misma situación, argumentando en forma adicional que los predios objeto de enajenación a título oneroso habrá de recaer en zonas de reserva territorial.

Cuando dicho acuerdo entre las partes no sea posible, y el programa de desarrollo urbano señale que la incorporación de ese suelo en lo particular sea prioritario, entonces la federación podrá celebrar convenios con los gobiernos de los Estados y los Municipios, para proceder a la expropiación de los mismo, argumentando como causa de utilidad pública el establecimiento de una determinada reserva territorial.

Al respecto la fracción I del artículo 42 de la Ley General de Asentamientos Humanos señala que es posible la suscripción de convenios con los Gobiernos Federal y Municipal respecto a: “los requerimientos de suelo y reservas territoriales para el desarrollo urbano y la vivienda, conforme a lo previsto en los planes o programas en la materia”. El artículo 42 del mismo ordenamiento establece en su fracción II que:

“Artículo 42. Con base en los convenios o acuerdos que señala el artículo anterior, la Secretaría promoverá:

III. La adquisición o expropiación de terrenos ejidales o comunales, en coordinación con las autoridades agrarias que correspondan, de acuerdo a lo previsto en la Ley Agraria y en esta Ley, a favor de la Federación, de las entidades de la administración pública federal, de los estados y de los municipios”.

Cabe señalar que dichos convenios o acuerdos a los que se hace alusión en el artículo 42 comentado también podrán referirse a una figura intermedia entre la enajenación y la expropiación, tratándose ésta de la ahora permitida asociación ejidal con sociedades mercantiles. Al respecto, la fracción II del propio artículo 42 al que nos hemos venido refiriendo estipula como permitida, a través de convenio: “La asociación o cualquier otra forma de participación que determinen los núcleos agrarios a efecto de aprovechar terrenos ejidales y comunales para el desarrollo urbano y la vivienda y evitar su ocupación irregular, sujetándose a lo dispuesto por los artículos 38 y 39 de esta Ley”, mismos que ya fueron analizados en el transcurso del presente trabajo.

Una segunda forma de intervención de la federación sobre terrenos ejidales es cuando se pretende la regularización la tenencia de la tierra de los asentamientos urbanos. En este caso, la forma de adquisición también es vía la expropiación, aunque la causa de utilidad pública invocada para tal efecto resulta ser justamente el dar certidumbre jurídica a los ocupantes de lotes urbanos constituidos sobre terrenos aun de régimen ejidal. En este caso, los terrenos se expropian a favor de la federación, y esta a su vez lo cede al organismo denominado Comisión para la Regularización de la Tenencia de la Tierra (CORETT) el cuál a través de trabajos técnicos y en uso de las atribuciones que su propio reglamento constitutivo le confiere, procede a individualizar los casos concretos para otorgar escritura pública que reconoce la propiedad de los avencidados en esas zonas urbanas.

Aunque lo anteriormente señalado en materia de regularización de tenencia de la tierra es una línea de investigación diferente a la que nos ocupa, es menester señalar que en los últimos tiempos se ha revertido la política de expropiación con la que se trabajaba a nivel federal en tiempo anterior a la actual: Se ha dejado de expropiar ejidos completos argumentando la creación de “bancos de tierra urbana-”, para sólo proceder a la expropiación de las fracciones que efectivamente ya estén ocupadas por asentamiento humano, e incluso, en casos en que se demuestre que dicha expropiación es contraria a la tendencia planificada de crecimiento del centro de población de que se trate, se ha optado por la no regularización, privilegiando la reubicación del núcleo humano.

-Estatal y Municipal.
Los artículos 89 de la Ley Agraria y 38, 39, 41 y 42 de la Ley General de Asentamientos Humanos, todos ya comentados, señalan la preferencia de que gozan los gobiernos estatal y municipal para enajenar o en su defecto expropiar terrenos ejidales previstos como necesarios para la incorporación al desarrollo urbano. En tal sentido, sólo resta comentar que la fracción XII del Artículo 114 de la Constitución Política del Estado de Veracruz-Llave y la Fracción IV del art. 107 de la Ley Orgánica del Municipio Libre en Veracruz, facultan a los municipios a participar o intervenir en la regularización de la tenencia de la tierra urbana.

En la práctica, dicha forma de participación se limita a exhortar al Gobierno Federal para que tratándose de terrenos ejidales, ordene la actuación de la CORETT para cumplir con el propósito señalado.

1.3.2. Gestión por el particular ejidatario.
Tal vez sea éste el punto más importante del trabajo, ya que en él se analiza el papel activo del ejidatario como promovente para añadir sus parcelas al crecimiento de las ciudades. En nuestro caso hemos distinguido entre la gestión de derecho y la de hecho, ya que ésta última, por su frecuencia se ha convertido en un caso recurrente en todas las ciudades del estado e inclusive a nivel nacional.

-Forma jurídica.
Aún cuando el artículo 9 de la Ley Agraria establece que los ejidos están dotados de patrimonio propio, es menester que, para que cada uno de los ejidatarios obtenga el dominio pleno de sus parcelas, se siga un procedimiento implementado por la Procuraduría Agraria con el nombre de PROCEDE.

A través de él, es posible sustraer al régimen de tenencia ejidal, los predios que en su caso se pretendan dedicar al desarrollo urbano, que con sólo ese hecho escapan a la competencia general en materia agraria y se involucran en las esferas estatal y municipal relacionadas con los asentamientos humanos.

Efectivamente, una vez obtenido el dominio pleno es necesario la inscripción del título correspondiente en el Registro Público de la Propiedad, para que con carácter público, oponible a terceros, el antiguo ejidatario y actual propietario acuda ante las autoridades administrativas locales a exponer su propósito de fraccionar su suelo en lotes urbanos. En esta materia, el procedimiento inicia con la identificación del predio con el propósito de saber si de acuerdo con el Programa de Desarrollo vigente es factible que dicho suelo se añada a la mancha urbana de la ciudad en cuestión, de tal forma que, si tal premisa se cumple, las autoridades municipales y estatales otorgarán al promovente su anuencia para tal fin, a través de un documento denominado Licencia de uso de suelo.

Es obligación del fraccionador, en éste caso antiguo ejidatario, realizar los proyectos de urbanización correspondientes, así como realizar la obra civil derivada de los mismos, con el propósito de vender lotes urbanos, es decir, lotes que cuenten antes de su venta con los servicios básicos de pavimentación, agua, drenaje y electrificación. El cumplimiento de tal obligación será verificado por las autoridades administrativas federales, estatales y municipales y sólo ante su cumplimiento, permitirá al fraccionador que se realicen los traslados de dominio de los lotes resultantes para venta a terceros.

Los notarios que testimonien dichos traslados de dominio deberán anexar ambas licencias, la de uso de suelo y la de posibilidad de venta. Si ello no fuera así el acto podría considerarse como nulo.

- Gestión de Hecho.
Como se observa, la gestión de derecho implica no sólo una serie de requisitos sino la aplicación de un cuantioso capital, tanto para la elaboración de proyectos como para la construcción de la obra física relativa a los servicios públicos con que debe contar el fraccionamiento. Ambas circunstancias, por regla general son de incumplimiento por parte de los antiguos ejidatarios, ahora propietarios, por causas obvias, por escasez de capital de inversión. Por regla general, el ejidatario ve en sus tierras la forma de allegarse recursos a través de la venta de lotes urbanos, es decir, visualiza la tierra ahora de su propiedad, mas como una mercancía que habrá de retribuirle ingresos que como un espacio que requiere de una gran inversión de su parte, en forma previa a ser puesta en el mercado. El compromiso de la introducción de los servicios públicos lo entiende como una obligación de la autoridad estatal o municipal, o en último caso de los compradores, que resultan ser terceros de buen fe, que aparecen como sorprendidos cuando se presentan ante las autoridades en reclamo de la construcción de redes de infraestructura, que dicen pagar con sus impuestos.

Si bien ésta es una situación de hecho, totalmente ilegal, vale señalar que quienes se han acercado a los núcleos ejidales, con procedimiento iniciado o no para la adquisición de la propiedad plena, les han mencionado que la Ley Agraria, en un acto, no a través de un proceso, les ha dotado de la propiedad, y además, que siendo ésta, la posesión ejidal, una materia federal, las autoridades administrativas estatales y municipales no tienen injerencia en los asuntos de “urbanización” de sus parcelas, de esta forma, en la mayoría de las ciudades del Estado de Veracruz y del país, ha aparecido meras lotificaciones que mas que resolver el problema urbano, han contribuido a agravarlo.

“La ignorancia de la ley no exime su cumplimiento” señala la conocida máxima jurídica. Además del problema social que se engendra por estas urbanizaciones de hecho, así como de los engaños de que pueden ser objeto los propios ejidatarios o los adquirente de buena fe de los lotes resultantes, es necesario estudiar desde el punto de vista jurídico, un real problema de concurrencia de leyes y competencias, cuando se trate del tema que ahora nos ocupa, es decir la vinculación del ejido y del desarrollo urbano.

1.3.3. Problemática de concurrencia de leyes y competencias en materia ejidal y urbanas.
El artículo 2 de la Ley Agraria literalmente expresa:
“Artículo 2. En lo previsto en ésta Ley, se aplicara supletoriamente la Legislación Civil Federal, y en su caso, mercantil, según la materia de que se trate”.

El ejercicio de los derechos de propiedad a que se refiere esta Ley en lo relacionado con el aprovechamiento urbano y el equilibrio ecológico, se ajustara a lo dispuesto por la Ley General de Asentamientos Humanos, la Ley del Equilibrio Ecológico y de Protección al Ambiente y demás leyes aplicables.

Por su parte, la Constitución General de la República en el numeral 124 señala que: “Las facultades que no estan expresamente concedidas por esta Constitución a los funcionarios federales se entienden reservadas a los estados”.

De ambos párrafos podemos inferir que la materia agraria se matiza cuando se refiere a los asentamientos humanos y a la ecología, y que además, cuando la materia no sea estrictamente federal -como en los casos mencionados-, se aplicará de manera concurrente la legislación local. En ese sentido, es aplicable la ley local de asentamientos humanos del Estado de Veracruz y los reglamentos que de ella derivan.

El artículo 1o. del Reglamento para la fusión, subdivisión, relotificación y fraccionamiento de terrenos en el Estado de Veracruz-Llave, señala que su cumplimiento es obligatorio de conformidad con el numeral 2 de la propia ley local en la materia. El artículo 66, en el sentido que nos ocupa, cita:

“Se entenderá para efectos de este reglamento como asentamientos humanos irregulares los núcleos de población asentados en propiedad pública, social o privada, con indefinida situación jurídica y que carecen total o parcialmente de obras de urbanización.”

El artículo 70 del propio Reglamento establece que: “Si el propietario del predio donde se encuentra ubicado un asentamiento humano irregular se opone a colaborar con las autoridades para regularizarlo, se procederá conforme a lo dispuesto por los artículos 869 a 872 fracción VII del Código Civil Vigente en el Estado y en la Ley de Expropiación”. El artículo 1o. de la Ley de Expropiación citada expresa que: “La expropiación, ocupación temporal, total o parcial y, limitación de derechos de dominio, sólo procederá por causa de utilidad pública y conforme al procedimiento señalado en esta Ley”., y la Fracción V del numeral 4 de ese mismo ordenamiento señala como causa de utilidad pública la creación, ampliación, o mejoramiento de fraccionamientos de terrenos. Por su parte el Código Civil de Veracruz, en los artículos 871 y 872 se refieren a la procedencia de la expropiación por causa de utilidad pública, o en su defecto a la ocupación de la propiedad contra la voluntad del dueño, ateniéndose a lo dispuesto por la propia Ley de Expropiación del Estado, antes ya invocada.

Como se observa, no sólo concurren sobre la materia agraria leyes de la misma jerarquía respecto de ella, como el caso de las Leyes ordinarias relativas a cuestiones urbanas y ecológicas, sino también los Códigos Civil y Mercantil de manera supletoria. En el ámbito estatal concurren además de las Leyes de asentamientos humanos y de Ecología, el Reglamento de Fraccionamientos derivado de la primera señalada, así como la Ley de expropiación para el Estado de Veracruz-Llave, así como, en tratándose de predios de extracción ejidal que se pretendan fraccionar en contravención a las medidas dispuestas por las leyes y reglamentos invocados, opera el Código Penal y de Procedimientos Penales para el Estado de Veracruz-Llave, en lo relativo a los tipos penales Fraccionamiento Indebido y Promesa Ilegal de venta.

Se trata pues de un ámbito complejo que involucra no sólo la concurrencia de Leyes, sino también de competencias, y que tal como lo establece la Fracción XIX-C del artículo 73 Constitucional, tiene como finalidad exclusiva, cumplimentar lo previsto por el párrafo tercero del artículo 27 de nuestra Carta Magna.

A continuación exponemos el estudio de caso del fraccionamiento Santa Lucia, que involucra a la Ley Agraria por tratarse aun de un terreno ejidal; a la Ley General de Asentamientos Humanos, por tratarse de un suelo ejidal contenido en la demarcación de un área de reserva territorial; a la Ley local de asentamientos humanos por la misma razón antes expuesta; al Código Penal y de Procedimientos Penales de Veracruz por actualizarse los delitos de Fraccionamiento Indebido, Venta ilegal y Fraude, y por último, al Código Civil del Estado, en lo que corresponde al saneamiento por evicción que corresponde al tercero comprador de buena fe de los lotes irregulares del fraccionamiento en cuestión.

II. ESTUDIO DE CASO: Fraccionamiento Santa Lucía, Ejido La Estanzuela, Municipio de Emiliano Zapata, Veracruz. (INSERTAR).

2.1. Generalidades. (INSERTAR).

2.2.1. Programa de desarrollo urbano de la zona metropolitana.
“Con fecha veintiocho de enero de mil novecientos ochenta y nueve, se publicó en la Gaceta Oficial del Estado la Declaratoria con que se reconoció oficialmente el fenómeno de conurbación suscitado entre los municipios de Xalapa, Banderilla, Coatepec, Emiliano Zapata, Rafael Lucio, San Andrés Tlalnelhuayocan, Teocelo y Xico, en razón de las interrelaciones geográficas, económicas y sociales prevalecientes. En consecuencia, el quince de marzo del mismo año se instaló la Comisión de Conurbación, como el organismo coordinado del Gobierno del Estado y de los Gobiernos Municipales, abocado a ordenar los asentamientos humanos comprendidos en la zona conurbana, así como a regular el uso del suelo urbano, entre otros objetivos”.

En ese año, derivada de la acción anterior se actualizó el programa de desarrollo de Xalapa, mismo que se había elaborado por vez primera en 1984. A la actualización de 1988, siguieron las de 1990 y de 1993, ésta última inscrita como parte del programa federal denominado “Cien ciudades medias” implementado por la Secretaría de Desarrollo Social (SEDESOL), que es la vigente.

En el lapso 1988-1993 se realizaron a través de los programas de desarrollo los señalamientos necesarios para constituir las reservas territoriales que la ciudad de Xalapa y su área conurbada necesitaban. Dichas reservas fueron jurídicamente avaladas a través de documentos que reciben el nombre de Declaratorias, y que sustentadas en las perdiciones técnicas que el programa de desarrollo establece, fueron signadas por el Gobernador del Estado e inscritas en el Registro Público de la Propiedad y el Comercio, en su sección primera de la propiedad.

Las reservas territoriales se fijaron a través de dos vertientes: Una vía patrimonial, es decir, de ingreso de una cierta cantidad de suelo al patrimonio del estado a través de su enajenación a particulares o por expropiación, y una segunda vía, denominada declarativa, que no implicó el traslado de dominio de los dueños de los terrenos comprendidos en la reserva, sino sólo la determinación por parte del estado y el municipio de los usos de suelo que éstos podían desarrollar sobre dichos predios.

Las reservas patrimoniales se fijaron por el programa de desarrollo urbano con el propósito de satisfacer la demanda de suelo factible para urbanización a dedicarse para brindar espacios habitables y de servicios a la población futura prevista a incorporarse al desarrollo urbano de la zona conurbada. Las reservas simplemente declaradas, se señalaron a fin de ocuparse en los plazos mediano y largo, es decir, seis y veinte años, respectivamente, posteriores a partir de la fecha de entrada en vigor del programa de desarrollo urbano de Xalapa.

Hacia el corto plazo, es decir, tres años después de la vigencia del programa mencionado, las reservas patrimoniales deberían ya de existir. Con ese propósito, hacia el sureste de la ciudad, se incorporaron un poco más de doscientas hectáreas a fin de constituir la reserva que se denominó “Nueva Xalapa”, la cual es conocida popularmente como “Xalapa 2000”.

Nueva Xalapa se integró como reserva patrimonial a través de contratos de compra-venta a particulares y mediante procedimiento expropiatorio de una fracción del ejido La Estanzuela, correspondiente al municipio de Emiliano Zapata. La causal de utilidad pública invocada, consistió justamente en la agregación de nuevos terrenos a la mancha urbana a propósito de lindarlos para la ocupación de vivienda para las clases mas desprotegidas económicamente, pero que se ubicaron en el perfil de demandantes institucionales de acciones de vivienda terminada. Esto es, aquél grupo poblacional cuyo ingreso se ubicara entre 0.5 y 4 veces el salario mínimo regional, anualizado.

2.2.2. Tendencia de crecimiento.
La tendencia de crecimiento de Xalapa debe ser divida en las connotaciones “natural” y planificada.

Se denomina tendencia natural a la expansión física de la ciudad que realizan sus pobladores a manera de continuar la traza urbana sin interrupción respecto de los límites de la ciudad, establecidos por algún programa de desarrollo, sin importar para éstos actores, que se cuenten con servicios o no, que exista factibilidad institucional o física para ampliar las redes o no; sin tomar en cuenta si se trata de suelos privados o ejidales, o en su caso, que se vulnere el equilibrio ambiental del entorno próximo a la ciudad. En breves palabras se trata del crecimiento motivado por la gente que requiere de un espacio donde habitar, y que atiende mas a argumentos de bajo costo que al referente a la calidad de vida que en ellos pudiera encontrar.

Se denomina crecimiento planificado a aquél que resultado de un análisis minucioso denominado diagnostico urbano, se prevé como necesario para hacer radicar en él a la población futura demandante de vivienda y servicios. Obviamente, éste último considera cuestiones relativas a:
a). La accesibilidad vial.
b). La factibilidad de introducción de los servicios básicos: Pavimentación, agua, drenaje y alcantarillado, electrificación y alumbrado público.
c). La conformación física y química del terreno, de forma que éste resulte apto para el desplante de viviendas y demás edificaciones que resulten necesarias para la vida en comunidad.
d). La menor productividad del suelo a incorporar, de tal forma que su agregación a la mancha urbana no redunde en un demérito para las actividades productivas del sector primario que soportan al conglomerado demográfico que habita en la ciudad, y
e) El régimen de tenencia de la tierra.

En éste último sentido, hasta antes de la reforma a la Ley Agraria, se privilegiaba la adquisición de terrenos de propiedad privada y sólo por excepción se efectuaban procedimientos expropiatorios, ya que era tónica de los gobiernos estatal y municipal no lesionar los intereses de ejidatarios y comuneros dedicados a las actividades del agro local; no obstante, la proximidad de sus terrenos a las manchas urbanas, origino de suyo la proliferación de asentamientos irregulares que requería, a posteriori, la intervención de la CORETT con el propósito de dar certidumbre jurídica a los compradores de buena fe, que resultaban simples detentadores de ese suelo, con el consecuente problema de incertidumbre en su patrimonio familiar.

A partir de la reforma al artículo 27 Constitucional y a la expedición de la Ley Agraria, los terrenos ejidales empezaron a constituir una alternativa viable respecto a su incorporación a las manchas urbanas de las principales ciudades del estado, y ya no sólo a través de la figura de la expropiación, sino mediante sociedades mercantiles a crearse entre los propios ejidatario, o mejor dicho, antiguos ejidatarios, y promotores comerciales de empresas inmobiliarias.

Lo anterior, se funda en un cambio en la política estatal en materia de asentamientos humanos y en general en todos los asuntos de la vida pública, en el sentido de modificar la actitud de un Estado interventor por otras relativas a un Estado solidario, que sólo promueve las normativas necesarias para que sean los actores del cambio a producirse, aquellos que serán además los beneficiarios del mismo. De ahí que en lugar de que el Estado, en cualquiera de sus instancias de gobierno, continúe ejerciendo recursos públicos para adquirir suelo a constituirse en reserva territorial, ahora prefiera alentar a fraccionadores privados, a antiguos ejidatarios y a sociedades mercantiles -que también pueden ser de extracción ejidal- para que por sí mismos ellos vayan paulatinamente agregando nuevos territorios a la ciudad con fines de ocupación habitacional y se hagan cargo de la construcción y operación de los servicios públicos que les correspondan.

No es el caso de la primera fracción del ejido La Estanzuela que se incorporó a la zona urbana de Xalapa, pues como ya se dijo éste se añadió a manera de reserva territorial, patrimonial, y en éste caso, los servicios y la construcción de las viviendas habrá de ser necesariamente una acción de tipo institucional; sin embargo, todas las áreas cercanas a Xalapa, aún habiendo sido declaradas como reservas para los plazos mediano y largo habrán de añadirse bajo el segundo esquema de funcionamiento nombrado. De tal forma que, cuando se trate de terrenos ejidales éstos habrán de escapar al régimen ejidal a través del Programa de Certificación de Derechos Agrarios y posterior adquisición de dominio pleno, como requisito indispensable para ser fraccionado. En caso de que ésto no acontezca, se tratará de una asentamiento de tipo irregular en cuanto a la tenencia jurídica del tipo de suelo, y si además, se añade que no cuenten con las licencias y permisos municipales y estatales procedentes, entonces, se actualizará el delito de Fraccionamiento Indebido estipulado por el Código Penal de Veracruz, aunque cabe aclarar que si se tratara de suelo ejidal sin permiso, entonces nos enfrentaríamos a una laguna legal, ya que existiría ahí un problema de incompetencia de la autoridad local y la falta de tipificación del mismo delito en el ámbito federal.
2.3. FRACCIONAMIENTO SANTA LUCIA.

2.3.1. ANTECEDENTES DEL PROBLEMA.
Como consecuencia de la alta tasa demográfica en la región de Xalapa-Banderilla-San Andrés Tlalnelhuayocan y la necesidad imperante de suelo urbano por parte de la población, en los últimos años se ha incrementado en forma alarmante el crecimiento desordenado de esta zona, poniendo en peligro a los bosques de la región y causando un completo caos en la organización de las tierras ejidales conurbadas lo que también ha dado pauta a la especulación de la tierra.

Esta presión latente sobre el suelo urbano tiene varias causas. La principal es la migración del campo a las ciudades, situación que en el estado de Veracruz se ha acentuado en las conurbaciones Veracruz-Boca del Río, Xalapa-Banderilla y Córdoba-Fortín, pues es precisamente en estas conurbaciones en donde se presentan las tasas más altas de crecimiento demográfico de las ciudades medias de la entidad así como el mayor índice de Fraccionamiento y venta ilegal de predios.

Es a través de la venta y fraccionamiento ilegal de predios conurbados que especuladores de la tierra logran sorprender a la población con la venta de lotes a precios accesibles en terrenos que no reúnen las condiciones para ubicar un asentamiento humano. En el estado de Veracruz se han detectado por lo menos a cien grupos de especuladores, mientras que en la ciudad de Xalapa se han identificado y denunciado a tres, entre ellos encontramos a los fraccionadores del denominado fraccionamiento "Santa Lucía".

En los últimos cuatro años se ha incrementado el número de personas que se dedican a la lotificación fraudulenta, tal es el caso del grupo de personas que de hecho ya han vendido un considerable número de lotes en el citado fraccionamiento Santa Lucía, ubicado en las inmediaciones del ejido La Estanzuela, del municipio Emiliano Zapata.

El ejido La Estanzuela se fraccionó en 400 lotes, de los cuales al parecer se han vendido al menos 120 de forma ilegal pues dicha lotificación está sobre área ejidal y mientras no haya el dominio pleno de esos predios, la secretaría de desarrollo urbano no puede autorizar su venta. El fraccionamiento Santa Lucía no cuenta con infraestructura urbana debido a que es propiedad ejidal. Se ubica a dos kilómetros aproximadamente de la carretera Las Trancas-La estanzuela.

Cerca de ese fraccionamiento ilegal se encuentran establecidas las unidades habitacionales Las Bugambilias propiedad del Instituto de Pensiones del Estado y la del Seguro Social en construcción así como la unidad del Sindicato Estatal de Trabajadores al servicio de la Educación.

Esas unidades si cuentan con la infraestructura básica y de transportación, e incluso dentro de poco contarán con el servicio telefónico, la diferencia radica en que las tierras sobre las cuales están edificadas las mencionadas unidades habitacionales si se encuentran debidamente regularizadas y además forman parte de la reserva territorial destinada a absorber el desarrollo urbano ordenado y planeado de la ciudad.

De todos esos servicios que ofrecen las unidades habitacionales pretendían aprovecharse los "lotificadores" de Santa Lucía. En su promoción los fraccionadores ilegales realizaron visitas de demostración hacia el sitio que está rodeado de la naturaleza, en donde no hay contaminación y el cual se encuentra relativamente muy cerca de la ciudad, lo que resultaba una "oportunidad" demasiado "tentadora" e "irresistible" como para desaprovecharla, de esta manera varios adquirientes incautos de buena fe cayeron en las redes de los fraccionadores que además de ofrecer prácticamente el paraíso daban espléndidas facilidades para pagar el terreno seleccionado.

2.3.2. ACTORES INVOLUCRADOS.
En este problema que presenta tintes y consecuencias sociales graves y hasta penales encontramos diversos actores que intervienen dependiendo del tipo de figura delictiva que se actualice, por ejemplo en el caso de la demanda penal interpuesta por el delito de fraccionamiento indebido, encontramos como sujeto activo promovente e iniciador de la demanda a la Secretaría de Desarrollo Urbano del Estado de Veracruz encargada de atender y vigilar la política de desarrollo urbano en la entidad mediante la aplicación del reglamento respectivo y una gran vigilancia en el uso y destino del suelo; por otro lado, como sujeto pasivo de la demanda aparece la asociación de individuos denominada Coalición Veracruzana, oferente de los lotes mencionados y la cual presumiblemente manipula a los ejidatarios en favor de su propio interés.

La SEDUVER como autoridad competente se ha encargado de dar seguimiento a este tipo de situaciones de hecho que se presentan fuera del marco de la ley. Tan solo durante 1996 la secretaría realizó por lo menos ciento diez citatorios por los cuales se llevaron acabo 80 comparecencias, todas encaminadas a resolver el problema de la especulación inmobiliaria. Así mismo la SEDUVER realiza trabajos de campo para identificar a los lotificadores ilegales, solo en el estado ha detectado más de cien lotificaciones que no reúnen las condiciones para la construcción de viviendas, esto resulta un trabajo histórico porque el personal de la secretaría se avoca a la tarea de recabar información, pruebas y documentos válidos que se puedan presentar ante el ministerio público en el caso de que no se llegue a una negociación con los ejidatarios y colonos. Otra acción ejecutada por dicha secretaría es la discreción en el otorgamiento de permisos para construcciones y lotificaciones precisamente con el objeto de impedir el crecimiento desproporcionado que desate toda esta serie de problemas sobre el régimen de propiedad ejidal o se invadan las áreas boscosas, acción efectuada en forma coordinada con las delegaciones de la Comisión para la Regularización de la Tenencia de la Tierra (CORETT), de la Secretaría de la Reforma Agraria (SRA) y de la Procuraduría Agraria. Todo el trabajo de esta dependencia se orienta a la creación de reservas territoriales, conforme a una política deliberada e inducida por parte del gobierno estatal para que los demandantes de suelo se asienten en las zonas que reúnen las características indispensables para la ubicación de nuevas colonias y eviten hacerlo en áreas consideradas como de alto riesgo.

Muchos de los casos fraudulentos mencionados se originan con suma discreción y de manera "hormiga" así que cuando la SEDUVER tiene la denuncia u observa el problema se encuentra ante situaciones de hecho que complican su solución, porque el gobierno del estado está obligado a asumir las responsabilidades que el lotificador no cumple.

En el caso de la venta ilegal de lotes por parte de esta agrupación en donde además de contravenir las disposiciones en materia urbana también engañan a los compradores de buena fe ofreciéndoles servicios urbanos que el lote no tiene, los actores principales resultan en forma activa los adquirentes de buena fe que ven afectado su patrimonio y que tendrán que interponer su denuncia ante el ministerio público en forma personal contra los lotificadores (en el caso del fraccionamiento Santa Lucía nos referimos a la agrupación fraudulenta "Coalición Veracruzana").

2.3.3. Actualización de la figura delictiva.
El conocimiento del problema del caso concreto del fraccionamiento Santa Lucía se presenta en el mes de diciembre de 1995 cuando llega a manos de la Secretaría de Desarrollo Urbano un tríptico promocionando lotes de ciento veinte metros cuadrados ubicados en un fraccionamiento de nueva creación denominado "Santa Lucía". La SEDUVER al investigar más a fondo esta situación, se percata de que la lotificación mencionada se ofrece sobre terrenos ejidales ubicados en el ejido La Estanzuela, municipo de Emiliano Zapata y que muchos terrenos no reúnen las condiciones para la construcción de viviendas, dichas lotificaciones irregulares no solo se encuentran en área ejidal si no también rural. Para mediados del mismo mes funcionarios de dicha secretaría realizan una inspección ocular con el objeto de recabar pruebas contundentes que comprueben la alegada lotificación sin obtener éxito alguno, debido a lo anterior, deciden entrevistarse con los miembros del comisionado ejidal negando cualquier irregularidad estos últimos.

Para finales de diciembre se presentaron más solicitudes de revisión de autorización de dichos lotes por compradores de buena fe y es en este punto cuando la SEDUVER decide tomar cartas en el asunto y empieza a realizar una serie de visitas mensuales al ejido hasta que finalmente encuentra pruebas de la lotificación (estacas de madera colocadas para dividir los lotes, trazado irregular e informal de calles) y es entonces cuando requiere la comparecencia de los promotores pero éstos no se presentaron; posteriormente los vuelve a requerir en forma administrativa y tampoco acuden, así que personal de la secretaría decide formular demanda en contra de quienes resulten responsables por el delito de fraccionamiento indebido, tipificado en el Código Penal y de Procedimientos Penales para el estado Libre y Soberano de Veracruz-Llave y que en su artículo 285 establece:
"Se impondrán de cinco a diez años de prisión y multa hasta el importe de mil días de salario mínimo de la zona, al que sin contar con el permiso o la licencia de la autoridad correspondiente, inicie obra de construcción de fraccionamiento o de lotificación".

De esta forma la secretaría tiene ya identificados a cuatro ejidatarios, quienes en los documentos que dieron a los compradores de los lotes se comprometían a ceder sus derechos ejiales. La dependencia sospecha que los campesinos fueron sorprendidos en su buena fe por otros individuos (los miembros de la promotora "Coalición Veracruzana") que son los maquinadores de este delito y del que concurre a su vez en este caso que es el delito de Fraude en perjuicio de terceros.

El delito de Fraude incluido en el Código Penal y de Procedimientos penales en su capítulo cuarto, artículo 187 dicta: "Al que engañando a alguien o aprovechándose del error en que éste se encuentra, obtenga alguna cosa total o parcialmente ajena con ánimo de dominio, lucro, o uso, se le sancionara de la siguiente manera:
I. Si el valor de la cosa no excediere de cien veces el salario, con prisión de uno a cinco años y multa hasta de cien veces dicho salario;

II. Cuando excediere de cien pero no de quinientas veces el salario, la sanción será de tres a siete años de prisión y multa hasta de ciento ochenta veces el salario, y

III. Cuando el valor de la cosa excediere de quinientas veces el salario, la sanción será de cuatro a diez años de prisión y multa hasta de quinientas veces el salario". Tenemos entonces que se maquina el delito de fraude en perjuicio de terceros (compradores y colonos adquirentes de buena fe) por parte de los fraccionadores al lotificar una propiedad federal (el ejido) en donde los derechos pueden gozarlos sus titulares, ya sea en forma comun o particular pero solo son poseedores de un derecho y no tienen la capacidad de disponer del predio (capacidad reservada al gobierno federal, como ya se menciono).

Otro de los delitos que se actualizan debido a esta situación y que también surte efectos en perjuicio de terceros es el de Venta o promesa de venta indebida, incluido en el artículo 286 del Código Penal mencionado y que establece lo siguiente:
“Se aplicarán de cinco a diez años de prisión y multa hasta el importe de mil días de salario mínimo de la zona, al que sin contar con el permiso o la licencia de la autoridad competente, o cuandoexistiendo éste, no se hayan satisfecho los requisitos en él señalados:

I. Venda o prometa vender lotes de fraccionamiento o de lotificaciones, o

II. Venda o prometa vender construcciones ubicadas en conjuntos habitacionales”.

Se configura este delito al vender o prometer vender este tipo de lotificaciones sin contar con el permiso de regularización de la Secretaría de Desarrollo Urbano.

Mientras que la secretaría actua como sujeto activo demandante en la denuncia interpuesta por el delito de fraccionamiento indebido, son los particulares afectados los que por querella de parte deben denunciar los delitos de venta o promesa de venta indebida y fraude ante el ministerio público, así lo instruye debidamente el artículo 287 del Código Penal y de procedimientos Penales, al referirse a las disposiciones comunes para estos últimos dos delitos que dicta lo siguiente:

"Estos delitos se perseguirán a querella del particular afectado o de la autoridad facultada para conceder el permiso o la licencia correspondiente, quienes podrán otorgar el perdón judicial, cuando el infractor satisfaga los requisitos de la ley aplicable y sus reglamentos, acredite la reparación de los daños que pudiera haber causado y pague las multas que se le impongan"

- Instauración del procedimiento:
La Secretaría de Desarrollo Urbano al tener conocimiento de la acción indebida de los ejidatarios decide-como ya se menciono anteriormente-requerir a los lotificadores por la vía administrativa, y así lo hace de su conocimiento mediante los oficios numero: pl/249, pl/252, pl/253, y pl/253 los cuales fueron dirigidos a los ejidatarios: Anacleto Villa Rodríguez, Lucina Rivera Contreras, José Rivas Aragón, y Arnulfo Marquez González, todos ellos con domicilio conocido en La Estanzuela, municipio de Emiliano Zapata y presuntos ejidatarios lotificadores, los oficios contenían el siguiente texto: " Se ha tenido conocimiento a través de inspección efectuada por personal técnico de esta secretaría, de que se están llevando a cabo acciones consistentes en fraccionamiento y venta de lotes en un predio que se dice está sujeto al régimen de propiedad ejidal sin contar con la autorización del cambio de régimen de propiedad ejidal al de privada, otorgada por las autoridades competentes ubicado en el ejido La Estanzuela, municipio de Emiliano Zapata, Ver., y las autorizaciones correspondientes al uso del suelo, fraccionamiento y urbanización, tal y como lo establecen los artículos 2,5,7,10,81,82,83,92, y 107 de la ley de Asentamientos Humanos para el Estado y 2, 3, 4, 5 y demás relativos del Reglamento para la fusión, subdivisión, relotificación y fraccionamiento de terrenos.

En virtud de lo anterior y respetando el derecho de previa audiencia que le conceden los artículos 14 y 16 de la constitución política de los Estados Unidos Mexicanos y con la finalidad de que acredite la legalidad de sus acciones, así como para que exprese lo que a su derecho convenga; esta autoridad en uso de las facultades que le otorgan los artículos 35-A y 35-B inciso A) fracciones VIII y XVIII de la Ley Orgánica de la Administración Pública Estatal, 7 fracción XXV del reglamento interior de la Secretaría de Comunicaciones y Obras Públicas del Estado y su correlativo artículo cuarto transitorio del decreto de reformas y adiciones a la Ley Orgánica invocada, publicado en la Gaceta Oficial del Estado el 5 de mayo de 1990; además de las contenidas en los numerales 3 fracción II y 5 fracción IV del reglamento antes citado; se REQUIERE a usted para que sin excusa ni pretexto ocurra personalmente a las oficinas de esta
Secretaría el día 24 de mayo de 1996, en punto de las 12:30 horas."

Este oficio termina también advirtiendo a los destinatarios del mismo sobre la total y absoluta suspensión de las mencionadas acciones ilegales y sobre la determinación de la SEDUVER de acudir a la Procuraduría General de Justicia del Estado en el supuesto de que hicieran caso omiso al oficio citado debido a que en su caso formularían querella correspondiente por considerar que existen los elementos suficientes que pudieran constituir el delito de fraccionamiento indebido tipificado en el artículo 285 del código Penal vigente.

Dicho oficio se firma y entrega el 22 de abril de 1996. Los ejidatarios requeridos no se presentaron a acreditar su situación como la SEDUVER lo instauraba así que autoridades de ésta determinan interponer la querella correspondiente ante el Ministerio Público iniciándose de esta manera la averiguación previa número 1257/996, mesa IV BIS, Cita única, en contra de Anacleto Villa Rodríguez, Arnulfo Marquez González y José Rivas Aragón, citándolos a comparecer los días 22 y 23 de octubre de 1996.

Como pruebas contundentes para integrar la averiguación la SEDUVER presento una serie de trípticos y folletos que contenían información sobre el tamaño de los lotes (160 m2), ubicación (predio "Reynoso", mpio. Emiliano Zapata), Costo de los lotes (8,500 pesos), formas de pago (450.00 a la firma del contrato, 300.00 6 meses después a éste, 450.00 18 meses después mas 72 pagares mensuales por la cantidad de 102.00) y los generales de la supuesta empresa "Coalición Veracruzana" así como de su representante. Así mismo y gracias a la información proporcionada por compradores de buena fe se logró obtener el número de cuenta a la que los adquirientes depositaron sus pagos encontrándose ésta en el banco Banamex No. 3721389. (Ver Anexos)

2.3.4. Estado Actual.
Actualmente la lotificación del ejido se encuentra en total suspensión hasta que se regularice esta situación y se determinen los cargos penales correspondientes a los responsables de los delitos ya mencionados, para los adquirientes, resulta una incertidumbre total mientras no se resuelvan y finalicen las comparecencias que hasta donde sabemos es el punto mas avanzado que ha alcanzado el procedimiento a la fecha.

CONCLUSIONES.

PROPUESTAS.
3.1. A corto plazo.
3.1.1. Propuesta Jurídica: Reforma a la redacción del artículo 9 de la Ley Agraria.
Fundamentándose en toda la problemática que hemos expuesto, consideramos necesario que se adicione la redacción del artículo 9 de la Ley Agraria para correlacionarlo con el artículo 56 del mismo ordenamiento, así como el reglamento que de éste último numeral deriva en lo referente al programa de Certificación de Derechos ejidales y titulación de solares. Lo anterior con la finalidad de evitar confusiones en la interpretación de la Ley, ya que cuando se atiende a la letra lo dispuesto por el numeral 9, parecería que la vigencia de la Ley trajera consigo, de manera simultánea, que los ejidatarios se constituyeran en nudos propietarios de sus parcelas. De ahí que, sea recomendable clarificar que la adquisición de la propiedad plena debe sujetarse, necesariamente, a lo dispuesto por el programa PROCEDE.

De ahí que, propongamos que la redacción del artículo 9 quede como a continuación se expone:
Artículo 9. Los núcleos de población ejidales o ejidos tienen personalidad jurídica y patrimonio propio y podrán ser propietarios de las tierras que les han sido dotadas y de las que hubieren adquirido por cualquier otro título si se sujetan a lo dispuesto por el Artículo 56 de esta Ley y su Reglamento.

3.1.2 Propuestas sociales.
En un primer momento, se requiere que las dependencias y entidades de la administración pública federal, estatal y municipal involucradas en la materia agraria y de desarrollo urbano, en especial la Procuraduría Agraria y la Secretaría de Desarrollo Urbano, promuevan por los medios de comunicación masiva, y por personal a su cargo, las bondades que el programa del PROCEDE ofrece, desde luego, dándoles a conocer en primer término que no son propietarios de las tierras, sino únicamente posesionarios, y que para adquirir dicha propiedad deben sujetarse al PROCEDE, todo ello con la finalidad de que los sujetos agrarios tengan pleno conocimiento de la condición jurídica en la que se encuentran sus parcelas ejidales, pues de pasar al régimen de propiedad privada, tratándose de materia urbana, ingresa a la esfera de competencia local.

En un segundo momento, sería conveniente que se difundiera por medio de documentos de lectura rápida y fácil entendimiento, los requisitos necesarios para la constitución de fraccionamientos, haciéndole ver al ejidatario que el incumplimiento de los mismos le puede llevar a actualizar los tipos penales de Fraccionamiento indebido, Promesa de Venta Ilegal y Fraude, y que ello se revertiría en su contra implicándole pena privativa de libertad y multa, sin derecho a la libertad caucional. A sabiendas que muchos ejidatarios no saben leer y escribir, se recomienda que los medios de comunicación de mayor impacto, tales como el radio y la televisión emitan mensajes en el sentido señalado, a fin de que el mayor grupo provisional posible, ya sean futuros vendedores o futuros compradores sepan de esta circunstancia y eviten que por ignorancia o por lucro, se sigan cometiendo estos hechos.

3.2. A mediano plazo

3.2.1. Propuesta jurídica: Medidas tendientes a solucionar el conflicto de leyes y competencias federal y estatal.

Ya hemos dicho que los delitos en materia de desarrollo urbano se encuentran tipificados en el Código Penal Local, y en consecuencia constituyen el ámbito de competencia de la materia común.

Por otra parte, es claro que lo relativo a la materia agraria es un asunto que proviene de una Ley Federal y que por ende, es de la competencia de esta instancia de Gobierno. Surge entonces la hipótesis que cuando terrenos de régimen aun ejidal se dediquen a fraccionamientos urbanos, existe un conflicto de leyes y competencias, ya que en principio la autoridad local no puede conocer en estricto derechos de asuntos relacionados con cosas únicamente reglamentadas por la federación, y además, es imposible trasladar el proceso que derivaría del hecho ilícito a la jurisdicción federal dado que en el Código Penal de ese nivel no se encuentra tipificado al mismo como un delito.

En consecuencia, como una modesta propuesta derivada de este trabajo de investigación creemos que es necesario que se tipifique un nuevo delito en el fuero federal, para que sea aplicable tanto en el Distrito Federal como en las entidades federativas de la República, y este tipo de asuntos se puedan ventilar ante los Tribunales de Distritos. En tanto esto no suceda, y los jueces comunes sometan a su competencia hechos que actualicen la hipótesis narrada, siempre existirá en prejuicio de desarrollo urbano la posibilidad de que la parte que comete el agravio solicite la incompetencia del juzgador, por tratarse éste de un juez cuya ley penal de foro no incluye exactamente el delito que persigue.

En otro orden de ideas consideramos pertinente advertir que tratándose de materia ecológica la Ley Agraria remite a la Ley del Equilibrio Ecológico y la Protección al Ambiente. No obstante, dicha ley no contiene ningún lineamiento relacionado con la propiedad social, y al hacer la correlación de la misma en la esfera estatal, dicha ausencia permanece. De ahí que propongamos que el legislador realice una actualización de dicha ley, anterior a la agraria, a fin de que sus contenidos sean congruentes.


3.2.2. Propuestas sociales.
A mediano plazo proponemos que se fomenten las sociedades mercantiles que incluyan la participación ejidal, de tal forma que su inserción en un mercado inmobiliario o promotor de vivienda, estos grupos, y en especial la participación ejidal, constituyan figuras jurídicas que realmente incidan sobre los procesos de crecimiento planificado de las ciudades. Ello conllevara que los ejidatarios reciban los precios justos por la tierra que enajenen y que además, no sean los únicos obligados a aportar los capitales necesarios para urbanizar dichos terrenos, ya que en todo caso, éstos podrían venir de la iniciativa privada que forme parte de esa sociedad.

La reforma al artículo 27 Constitucional y la expedición de la Ley Agraria tuvieron como filosofía de formulación la de beneficiar al ejidatario. De ahí que resulta incongruente que las figuras jurídicas que se especifican en leyes y reglamentos, puedan ocasionar un perjuicio a los supuestos beneficiarios, siempre que éstos actúen de buena fe. Por ello creemos, que este pequeño ensayo puede emitir pequeñitas luces de advertencia en el sentido de que la Ley mas que perfecta es perfectible, y que tratándose de ejido y desarrollo urbano, es necesario, a nuestro juicio, llevar a la práctica las propuestas que a manera de conclusiones hemos enunciado.

BIBLIOGRAFIA.

Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.
Constitución Política del Estado L. y S. de Veracruz-Llave.
Código Civil para el Estado Libre y Soberano de Veracruz-Llave.
Código de Procedimientos Civiles para el Estado Libre y Soberano de Veracruz-Llave
Código Penal para el Estado Libre y Soberano de Veracruz-Llave
Ley Agraria.
Ley de Asentamientos Humanos para el Estado de Veracruz
Ley General de Asentamientos Humanos.
Ley General del Equilibrio Ecológico y Protección Ambiental.
Ley de Expropiación para el Estado de Veracruz
Ley del Equilibrio Ecológico y Protección Ambiental de Veracruz.
Ley Orgánica del Municipio Libre.
Reglamento de Fraccionamiento.
Reglamento para la Difusión, Subdivisión, Relotificación y Fraccionamiento de Terrenos del Estado
Programa de Desarrollo Urbano de la Zona conurbana Xalapa-Banderilla.
Folletos del Programa de Certificación de Derechos Ejidales y Titulación de Solares Urbanos (PROCEDE).
Tarjera Informativa de SEDUVER. “Avances en la Información y Coordinación para la Problemática Ejidal en el Desarrollo Urbano”. Xalapa, Ver., 17 de enero de 1994.

Averiguación previa formulada por el Secretario de Desarrollo Urbano en contra de cuatro personas del Ejido La Estanzuela, como presuntos responsables de los delitos de Fraccionamiento indebido y fraude en agravio de terceros, por motivo de la creación del fraccionamiento Santa Lucía.

De Ibarrola, Antonio. “Derechos Agrario” 29 edición actualizada. Editorial Porrua. México, 1983. pags. 75, 136, 190, 196.

ANEXO.

Entrevista a la C. Lilly Areli Sánchez Correa, Jefe del Departamento de Licencias de Fraccionamientos de la Secretaría de Desarrollo Urbano del Estado de Veracruz. SEDUVER.

1. ¿Que trámites se realizan en el Departamento de la SEDUVER que tiene usted a su cargo y de que Dirección depende?
El Departamento corresponde a la Unidad de Planeación y se encarga de elaborar las autorizaciones para fusiones, subdivisiones, fraccionamientos y constituciones de regímenes condominiales en predios ubicados en el Estado de Veracruz, a excepción de los trámites tipificados de interés social.

2. ¿Qué relación tiene con la posibilidad de que los trámites que menciona se realicen sobre terrenos de régimen ejidal, o en su caso, sustraídos de ese tipo de tenencia del suelo y que ya hubieren adquirido el dominio pleno?
El solicitante o fraccionador debe acreditar en primera instancia la titularidad de la propiedad en régimen privado. En caso de tratarse de áreas de tenencia ejidal únicamente será factible emitir opinión de uso de suelo aplicable a todas las áreas ubicadas en el Estado sin que este documento signifique que se otorgue una licencia definitiva, es decir, se trata de un documento, que en su caso pueda servir para que el ejidatario inicie trámite de desincorporación al régimen ejidal argumentando como causal de utilidad pública la incorporación de sus terrenos a los asentamientos humanos. Una vez que el ejidatario tiene el dominio pleno se sujetará a las modalidades que implica la propiedad privada en cuanto a su sujeción a los planes de desarrollo urbano y reglamentación en materia de fraccionamientos, es decir, la Ley de Asentamientos Humanos del Estado y el Reglamento para la Fusión, Subdivisión, Relotificación y Fraccionamiento de Terrenos en el Estado.

3. ¿Qué tan frecuente es que las siguientes figuras jurídicas asistan ante la SEDUVER en búsqueda de las licencias y permisos que ésta emite?
a).Núcleos ejidales completos, sabedores de la posibilidad que la nueva Ley Agraria les otorga, atendiendo al contenido del artículo 87.
b). Antiguos ejidatarios, ostentadores ahora del dominio pleno de su parcela.
c). Sociedades mercantiles de extracción o participación ejidal.
En mínimas ocasiones se presentan los correspondientes al inciso b), dado que el programa PROCEDE escasamente ha atendido la desincorporación de ejidos denominados conurbados, entendiéndose por tales aquellos que se ubican contiguos o inmersos en la mancha urbana o en zonas de reserva territorial.

4. ¿Qué relación guarda con los Organos y entidades agrarios, y en especial con los encargados de instrumentar el programa PROCEDE?
Existe una adecuada coordinación entre esta Secretaría, la Procuraduría Agraria, el Registro Agrario Nacional y el INEGI, en la aplicación del programa, atendiendo al contenido de los programas de desarrollo urbano. Sin embargo al ser el PROCEDE un programa voluntario no ha sido frecuente la solicitud de incorporación al mismo por los ejidos conurbados.

5. ¿A qué atribuye usted esta falta de interés de acceder al programa PROCEDE por parte de los ejidos que en esa Secretaría clasifican como conurbados?
La denominación de ejido conurbado proviene de la terminología establecida por las autoridades agrarias. Al existir diferentes situaciones en cuanto a ocupación del suelo, los intereses de los ejidatarios difieren entre sí, en razón de que una porción de ellos han realizado ya cesiones ilícitas y se inclinan más por tramitar la regularización por medio de CORETT, en tanto que otra porción de ellos mantiene aún sus áreas parceladas -aún cuando de manera económica- vacantes, por lo cual no existe un consenso que permita la incorporación al PROCEDE. Cabe aclarar que una vez obtenido el dominio pleno la Secretaría exige la urbanización del predio como obligación del fraccionador, lo cual no es aceptado por los ejidatarios, optando de manera preferencial por la regularización, misma que además de otorgarles una indemnización no les exige la urbanización del predio fraccionado.

6. ¿Al respecto que relación guarda esa Secretaría con la CORETT?
La Secretaría tiene adecuados mecanismos de coordinación con la CORETT y apoya a ésta en la delimitación de zonas factibles de regularizar exluyendo zonas de alto riesgo, promoviendo además que únicamente sean regularizadas aquellas zonas habitadas que presentan un alto nivel de consolidación y evitando la regularización de zonas de baja densidad con el fin de coadyuvar a la disminución de la especulación de suelo urbano.

7. ¿Podría narrar usted el caso concreto relacionado con el Fraccionamiento Santa Lucía, ubicado en el ejido La Estanzuela, del Municipio de Emiliano Zapata, Ver.?
- Origen.
El Fraccionamiento Santa Lucía se inició por la venta ilegal de lotes, encubierta por cesiones de derechos que efectuó un grupo de ejidatarios del ejido La Estanzuela, sin que pudieran demostrar la propiedad plena o que hubieran iniciado procedimiento para la consecución del dominio pleno. La operaciones masivas que se efectuaron y la difusión de propaganda fueron el medio por el cual la Secretaría detectó el supuesto ilícito, a lo que se agregó las denuncias o búsqueda de información que algunos posibles compradores formularon ante la Secretaría, misma que se abocó a recabar las pruebas necesarias para cerciorarse del presunto delito.

- Procedimiento Administrativo.
Con apoyo de la Procuraduría Agraria se logro obtener la información referente a los ejidatarios que se ostentan como posesionarios de las parcelas en las que se pretendía crear tal desarrollo, con base en lo cual, atendiendo al derecho de audiencia, se procedió a formular los requerimientos para que las partes involucradas acudieran a la Secretaría a manifestar lo que a su derecho conviniera sobre el presunto fraccionamiento. Sin embargo, las personas citadas no acudieron argumentándole al notificador que terceras personas pertenecientes a un grupo promotor de vivienda habían ya tramitado los permisos correspondientes. Simultáneamente se levanto acta circunstanciada y pruebas documentales consistentes en fotografías certificadas por el Juez Mixto Municipal del municipio de Emiliano Zapata, Ver., que mostraban los indicios de lotificación representados por estacas de delimitación de lotes. Asimismo fue factible la recopilación de documentales públicas, específicamente boletas de cesiones de derechos y depósitos en cuentas bancarias a favor de los ejidatarios. Una vez recopiladas todas estas pruebas se procedió a formular la querella correspondiente por presunto Fraccionamiento Indebido y Venta Ilegal de Lotes, delitos tipificados en los artículos 285 y 286 del Código Penal para el Estado de Veracruz, ante la Procuraduría General de Justicia del Estado, quién a su vez turnó dicha querella a la Agencia Tercera Investigadora del Ministerio Público.

- Situación Actual.
Radicada que fue la querella de mérito ante la Agencia Tercera del Ministerio Público de esta ciudad, su Titular procedió a girar los citatorios correspondientes, con apercibimiento de Ley, presentándose los sujetos involucrados hasta la segunda cita, desconociendo la situación en la que se encuentre la Averiguación previa al efecto integrada.

8. Finalmente, señale cuál es a su juicio la problemática en la interpretación del artículo 9 de la Ley Agraria por parte de los ejidatarios que pretenden la incorporación de sus predios al desarrollo urbano.
Considero insuficiente el contenido del artículo 9 de la Ley Agraria, mismo que al indicar que el ejido es patrimonio propio, conlleva a los ejidatarios a considerar que a partir de la expedición de esa Ley, ellos han adquirido el derecho de propiedad, sin embargo es necesario observar que éste únicamente se adquiere una vez que en primera instancia se acredite la certificación parcelaria, para posteriormente de manera voluntaria sea obtenido el dominio pleno a través del programa conocido con el nombre de PROCEDE. Además de que una vez que se acredita la titularidad la nueva propiedad privada se sujeta a las modalidades que señala el artículo 27 Constitucional y a la Ley de Asentamientos Humanos y su Reglamento, cuando se trate de materia urbana.


Xalapa, Ver., a 13 de Enero de 1997.


C. Lilly Areli Sánchez Correa.