UNIVERSIDAD VERACRUZANA.
Facultad de Arquitectura.
Materia: Urbanismo.
Catedrático: Dr. Arq. Daniel R. Martí Capitanachi.
Ensayos y reflexiones
Tema: EJIDO Y DESARROLLO URBANO.
Ejido La Estanzuela, Municipio de Emiliano Zapata.
INDICE.
INTRODUCCION.
- Objetivos.
- Alcances.
-Metodología.
I. FUNDAMENTACION TEORICA, JURIDICA Y SOCIAL.
1.1. Ejidal.
1.1.1. Evolución del concepto ejido.
1.1.2. Antecedentes Históricos.
1.1.3. Clasificación funcional del ejido desde el punto del desarrollo urbano.
- Ejidos rurales.
- Ejidos semiurbanos.
- Ejidos urbanos.
1.1.4. Tipos de ejidos.
- Comunitarios.
- Aparcelados.
1.1.5. Aspectos jurídicos.
1.2. Desarrollo urbano.
1.2.1. Concepto.
1.2.2. Competencia en materia de desarrollo urbano.
1.2.3. Contenido el programa de desarrollo urbano.
1.2.4. Aspectos jurídicos.
1.3. Planteamiento: Tipos de gestión para la incorporación de suelo ejidal al desarrollo urbano.
1.3.1. Gestión Institucional.
1.3.2. Gestión por el particular ejidatario.
1.3.3. Problemática de concurrencia de leyes y competencias en materia ejidal y urbana.
II. ESTUDIO DE CASO: Ejido La Estanzuela.
2.1. Generalidades.
2.1.1. Forma de dotación.
2.1.2. Clasificación del ejido.
2.2. Circunstancia urbana de Xalapa.
2.2.1. Tendencia de crecimiento.
2.2.2. Programa de Desarrollo Urbano de la Zona Metropolitana de Xalapa
2.3. El Fraccionamiento Santa Lucía.
2.3.1. Antecedentes del problema.
2.3.2. Actores involucrados.
2.3.3. Actualización de la figura delictiva.
- Fraccionamiento Indebido.
- Promesa de venta ilegal.
- Fraude.
2.3.4. Estado actual.
CONCLUSIONES.
PROPUESTAS.
3.1. A corto plazo.
3.1.1. Jurídicas: Reforma a la redacción del artículo 9 de la Ley de la Reforma Agraria.
3.1.2. Sociales: Programas de concientización.
3.2. A mediano plazo.
3.2.1. Jurídicas: Medidas tendientes a solucionar el conflicto de leyes y competencias federal y estatal.
3.2.2. Sociales: Promoción de sociedades mercantiles abocadas al desarrollo urbano.
BIBLIOGRAFIA
ANEXO
INTRODUCCION.
El presente trabajo, de naturaleza académica, tiene como propósito correlacionar los aspectos jurídicos del ejido y del desarrollo urbano, con la finalidad de enlazarlos al análisis de un caso concreto, representado por la conflictiva existente en el Fraccionamiento Santa Lucía, ubicado en el ejido La Estanzuela, del Municipio de Emiliano Zapata, Veracruz, como parte del fenómeno de conurbación que se suscita por la acelerada dinámica urbana de la capital del estado, Xalapa.
Objetivos.
Los objetivos particulares del trabajo son: 1) entender el concepto ejido desde su perspectiva de incorporación al desarrollo urbano, utilizando para ello, además de las definiciones dadas por la propia Ley Agraria, las que provienen de circulares administrativas giradas por la Secretaría de Desarrollo Urbano dependiente del Gobierno estatal, en coordinación con la Delegación-Veracruz de la Procuraduría Agraria; 2) estudiar al desarrollo urbano haciendo énfasis en el sentido de las reservas territoriales , con el propósito de clarificar su relación con la materia ejidal, ya que en los últimos tiempos es política institucional señalada por el Programa Sectorial de Desarrollo Urbano, orientar el crecimiento de los centros de población justamente hacia núcleos ejidales; y finalmente, 3) relacionar ambas materias, ejidal y urbana, respecto de los delitos que en materia de ocupación de tierras señala el Código Penal y de Procedimientos Penales para el Estado de Veracruz.
Alcances.
Los alcances de este trabajo se concretan a:
a). Fundamentar jurídicamente la incorporación de tierras ejidales al desarrollo urbano.
b). Especificar las posibles formas de gestión para incorporar zonas ejidales al proceso de crecimiento de los centros de población.
c). Establecer una tipología de ejidos, apartándose de los conceptos tradicionales de terrenos comunales, del asentamiento humano ejidal y aparcelado, para dar paso a una clasificación funcional desde el punto de vista urbano, que va de lo rural a lo conurbano, atendiendo a la proximidad de las tierras ejidales respecto de los centros de población.
d). Estudio de caso concreto que actualiza los delitos de Fraccionamiento Indebido, promesa de venta ilegal y Fraude; y por último,
e). Propuesta para adicionar el texto del artículo 9 de la Ley Agraria, en el sentido de especificar la adquisición de la propiedad plena de tierras ejidales, mediante proceso fijado institucionalmente, como medida previa a la posibilidad de uso urbano de tierras ejidales.
Metodología.
La metodología de este trabajo consiste en presentar en primera instancia, la fundamentación teórica, jurídica y social del ejido y el desarrollo urbano. En forma seguida se presenta el planteamiento del trabajo, distinguiendo a la gestión institucional -ya sea federal, estatal o municipal- respecto de la de los particulares, y en éste último caso, cuándo se trate de gestión jurídica a diferencia de la realizada sólo por hecho. Se incluye además en este apartado la problemática que implica la concurrencia de leyes y competencias en materia de incorporación de tierras ejidales al desarrollo urbano.
Lo anterior sustenta la presentación del estudio de caso. En forma sucinta se expone que los ejidatarios posesionarios de una fracción del Ejido La Estanzuela, asociados de hecho, no de derecho, con una sociedad inmobiliaria local, pretenden, con base en lo dispuesto en el artículo 9 de la Ley Agraria, fraccionar en lotes su parcela para crear un fraccionamiento urbano, ubicado en zona de reserva territorial, sin que medie procedimiento administrativo para regularizar su situación ante la Secretaría de Desarrollo Urbano Estatal, que es la competente en materia de asentamientos humanos, inclusive en terrenos ejidales, según lo dispuesto por la Ley Orgánica de la Administración Pública Estatal y la facultad que le confiere la Ley General de Asentamientos Humanos, supletoria en esta materia de la propia Ley Agraria.
Posterior al estudio de caso se presentan una serie de propuestas sociales y jurídicas ubicadas en tiempo a corto y mediano plazo, destacándose la adición que proponemos a la redacción del artículo 9 del último ordenamiento invocado, con la finalidad de clarificar a los usuarios del mismo, que tratándose de incorporación de tierra al desarrollo urbano, la adquisición de la propiedad plena no implica un acto, sino un proceso que conlleva al mismo.
Estas propuestas se presentan como las conclusiones teóricas, jurídicas y sociales que éste trabajo pudiere arrojar, señalando de antemano que representan sólo una pequeña aportación, ya que estos temas, por su profundidad y complejidad, constituyen un filón para el estudioso de las cuestiones ejidales urbanas. Finalmente, a manera de anexo, se presentan documentaciones provenientes de publicaciones realizadas en los diarios de mayor circulación que testimonian lo aquí mostrado como caso concreto, además de una transcripción de entrevista realizada a la C. Lic. Lilly Areli Sánchez Correa, Jefe del Departamento de Licencias de fraccionamientos de la Secretaría de Desarrollo Urbano
I. FUNDAMENTACION TEORICA, JURIDICA Y SOCIAL.
1.1. Ejidal.
1.1.1. Evolución del concepto Ejido.
Anteriormente, las leyes de la Nueva España concebían al ejido como la tierra común de una población determinada, en donde no se admitía que se labrara o cultivara, es decir, la utilizaban para pastos y para el desarrollo de diversas actividades de dicha población. Estas tierras se extendían hasta las proximidades del pueblo.
En forma posterior a la Revolución de 1910 han existido diversas concepciones , de las cuales no se ha formulado una definición aceptada que conste en la doctrina jurídica mexicana. Para algunos autores, el ejido se conceptualiza en función de las tierras, bosques y aguas que son objeto de la dotación correspondiente. Para otros, además de tomar en cuenta los elementos patrimoniales, anexan los elementos personales o al poblado que formula la solicitud de dotación. Sin embargo, es menester hacer notar que para obtener la acepción cercanamente válida, debemos remitirnos a sus elementos constitutivos: los elementos patrimoniales de las tierras, bosques y aguas, así como al elemento humano, el régimen de propiedad bajo el cual se inscribe y demás elementos de organización y funcionamiento.
En la antigua Ley Federal de la Reforma Agraria, en su art. 52 persiste la inexistencia de un concepto, sin embargo, establece “que los derechos sobre bienes agrarios que adquieren los núcleos de población serán inalienables, imprescriptibles, inembargables e intransmisibles...” Lo cual indica que los ejidatarios no eran titulares de derecho, sólo tenían la posesión y por lo tanto no podían enajenar sus tierras carecían del
A partir de 1992, la Ley Agraria establece en su art. 9o. que: “Los núcleos de población ejidales o ejidos tienen personalidad jurídica y patrimonio propio y son propietarios de las tierras que les han sido dotadas o de las que hubieren adquirido por cualquier otro título.” Aquí ya existe la posibilidad que le confiere el derecho de titularidad a la enajenación de sus tierras.
1.1.2. Antecedentes históricos.
En la época de la Colonia imperó la encomienda; no obstante, cuando se inició la jurisdicción de los Ayuntamientos, nació el ejido hispano. Los Ayuntamientos defendieron a los indios en contra de los españoles que querían poner cerca de los pueblos estancias de ganado y a quienes se obligó a respetar determinada distancia. Los ejidos se ubicaron a la salida de cada pueblo; en él los indios sembraron toda clase de semillas para tener bien surtida la alhóndiga de cada Ayuntamiento. En esa época se publicaron las actas de cabildo del Ayuntamiento de México, referentes al ejido de la capital.
En la Constitución de 1824, no se protegió al antiguo sistema ejidal; su propio espíritu la impulsó a favorecer a los hacendados para que se lanzaran sobre los ejidos. En 1830, dejaron de tener vigencia las leyes españolas en materia agraria y a partir de esa época se incrementó el latifundismo.
En el año de 1856, en el artículo 8 de la Ley a las Corporaciones Civiles o Eclesiásticas, se prohibía la desamortización del ejido, un año después, al entrar en vigor la Constitución de 1857 los ejidos quedaron captados de lleno dentro de la corriente desamortizadora, es decir, aquellas tierras ejidales que no las hicieran producir o que los indígenas no presentaran documentos que los acreditaran como dueños, eran vendidos al mejor postor. Con esto se continuó fomentando el fenómeno latifundista.
Cabe señalar que en la época del Porfirismo se decretaron leyes que en algunos casos propiciaron la desaparición de ejidos; tal es el caso de la Ley sobre Ocupación y Enajenación de Terrenos Baldíos del 26 de marzo de 1874.
Posteriormente a la dictadura, uno de los revolucionarios que luchó con mayor fervor para lograr la restitución y repartición de la tierra, fue sin lugar a dudas Don Emiliano Zapata, a través del Plan de Ayala, en el cual se contemplaban los puntos siguientes:
a) Restitución de los ejidos a los pueblos.
b) Restitución de las tierras a los individuos particulares despojados.
c) Expropiación por causa de utilidad pública de latifundios, mediante indemnización equivalente a una tercera parte.
d) Confiscación de bienes de los oponentes al Plan.
El Plan de Guadalupe fue otro documento que coadyuvó a la repartición de tierras, pues el 6 de enero de 1915 entró en vigor la llamada Ley de Dotaciones y Restituciones; desde entonces comenzó a creerse con mayor o menor buena fe o con ausencia absoluta de ésta, que el problema agrario puede solucionarse distribuyendo tierras. Esta Ley no fue aceptada ni cumplió con su propósito fundamental, sin embargo el primer ejido restituido fue el de Ixtapalapa en 1916 en el D.F.
Desde el inicio de la gesta revolucionaria, creció la idea del reparto agrario, sin embargo, ésto no se dió al término de la Revolución, sino hasta 1917, cuando entró en vigor la Constitución de ese mismo año, en la cual en su artículo 27 y en la Ley del 6 de enero de 1915 establecían la restitución de la tierra.
El art. 27 constitucional establece la propiedad originaria de la Nación y somete las formas de propiedad y uso al interés público. Esta norma constitucional condensa nuestro sistema agrario, sin precedente en su concepción y alcance. Debemos señalar que el artículo 27 de la Constitución ha sufrido diversas modificaciones, pues anteriormente reconocía que las tierras ejidales eran inalienables, imprescriptibles e inembargables; no obstante, la última modificación del 92 reconoce la personalidad jurídica de los núcleos de población ejidales y comunales y se protege su propiedad sobre la tierra, tanto para el asentamiento humano como para las actividades productivas. Esto quiere decir que anteriormente los ejidatarios sólo tenían la posesión; en la actualidad tienen la calidad de propietarios.
1.1.3. Clasificación funcional del ejido desde el punto del desarrollo urbano.
A). Ejidos rurales.
Son los ejidos que se encuentran distantes de un centro de población con actividad o vocación en el sector primario, agricultura y ganadería. Se clasifican en:
A-1. Sin expectativas de la incorporación a la política de desarrollo urbano.
A-2. Con expectativas de incorporación a la política de desarrollo urbano, por expectativa industrial o turística.
B) Ejidos semiurbanos.
Son aquéllos cercanos a un centro de población de rango intermedio:
B-1. Con factibilidad de ocupación urbana.
B-2. Sin factibilidad.
C). Ejidos Urbanos.
Se encuentran inmersos en el área de aplicación de los programas urbanos y sujetos a una política de uso urbano preestablecida. Se clasifican en:
C-1. Con política de ocupación urbana, total o parcial.
C-2. Con política de conservación a través de la preservación ecológica y restricción al uso urbano.
C-3. Con políticas de ocupación urbana de tipo industrial u otro fin distinto a la habitacional.
1.1.4. Tipos de ejido.
Ejido comunitario.
Originalmente la dotación de tierras para ejido fue de tipo común, es decir, los ejidatarios dividieron al ejido en tres zonas: zona urbana, zona de uso común y la zona donde cada ejidatario realizaba sus actividades primarias, las cuales son respetadas y conocidas por los demás ejidatarios, considerando a esta forma como ejido comunal.
Ejido parcelado.
Las distintas reformas que se han realizado al artículo 27 Constitucional trajeron como consecuencia que los ejidos comunales y las necesidades de los ejidatarios siempre y cuando se basaran en el principio de legalidad y derecho, y con la aprobación mayoritaria, parcelaran sus ejidos. Para tal motivo, deben solicitar la intervención de la Secretaría de la Reforma Agraria, que conjuntamente con el INEGI y en base a estudios topográficos, habrán de delimitar las parcelas correspondientes a cada uno de los ejidatarios. Una vez parcelado el ejido, la Secretaría de la Reforma Agraria tiene la obligación de expedir un certificado de derechos agrarios que dará certidumbre jurídica a cada uno de los parcelarios.
1.1.5. Aspectos jurídicos.
El artículo 27 Constitucional en su fracción VII reconoce la personalidad jurídica de los núcleos de población ejidales y comunales; además protege su propiedad sobre tierras, tanto para el asentamiento humano como para las actividades productivas.
Respeta la voluntad de los ejidatarios y comuneros en lo referente al aprovechamiento de sus recursos productivos; regula el ejercicio de los derechos comunales sobre la tierra y de cada ejidatario en relación a su parcela. Asimismo establecerá los procedimientos por los cuales los ejidatarios y comuneros podrán asociarse entre sí con el Estado o con terceros y otorgar el uso de sus tierras; y, tratándose de ejidatarios, transmitir sus derechos parcelarios.
Anteriormente al año de 1992, la Ley de la Reforma Agraria en su artículo 52 establecía que:
“Los derechos que sobre bienes agrarios adquieren los núcleos de población serán inalienables, imprescriptibles, inembargables e intransferibles, y por tanto, no podrán en ningún caso ni en forma alguna enajenarse, cederse, transmitirse, arrendarse, hipotecarse o gravarse, en todo o en parte. Serán inexistentes las operaciones, actos o contratos que se hayan ejecutado o que se pretendan llevar a cabo en contravención de este precepto”.
Actualmente la Ley Agraria en su artículo 9 establece: “Los núcleos de población ejidales o ejido, tienen personsalidad jurídica y patrimonio propio y son propietarios de las tierras que les han sido dotadas o de las que hubieren adquirido por cualquier otro título”, y en su artículo 50, a la letra dice:
“Los ejidatarios podrán formar uniones de ejidos, asociaciones de interés colectivo y cualquier tipo de sociedades mercantiles o civiles o de cualquier otra naturaleza que no estén prohibidos por la Ley, para el mejor aprovechamiento de las tierras ejidales, así como la comercialización y transformación de productos, la prestación de servicios y cualesquiera otros objetos que permitan a los ejidatarios el mejor desarrollo de sus actividades”.
1.2. DESARROLLO URBANO.
1.2.1. Concepto.
Según la fracción VIII del artículo 2 de la Ley General de Asentamientos Humanos, se entiende por desarrollo urbano a “el proceso de planeación y regulación de la fundación, conservación, mejoramiento y crecimiento de los centros de población”. Tal definición de índole jurídica, se encuentra estrechamente relacionada con el párrafo tercero del artículo 27 Constitucional, toda vez que, siendo la ley en cuestión reglamentaria del precepto invocado, necesariamente se ubica como subordinada a él, atendiendo al principio de jerarquía de las leyes.
El desarrollo urbano se puede entender como un proceso mediante el cual actores tanto institucionales como de los sectores privado y social, intercalan en el ámbito de las ciudades con el propósito de allegarse toda clase de satisfactores materiales que son necesarios para su vida en comunidad. Dichos satisfactores pueden relacionarse con:
a). La fundación de nuevos asentamientos humanos o centros de población, lo cual implica el concurso preferente de la rectoría estatal para señalar, a través de una política de ordenamiento territorial, aquellos lugares o sitios que por su posición geográfica estratégica deban ser alentados para crear en ellos nuevos centros de población. Tal posición se reafirma jurídicamente por la fracción XI del Artículo 2 de la propia Ley que define a la fundación como la acción de establecer un asentamiento humano.
b). La conservación, entendida como las acciones necesarias de implementarse para preservar el entorno construido y ecológico circundante a los centros de población. Dichas acciones, según lo dicho pueden llevarse a cabo sobre la ciudad misma o sobre los territorios próximos a ella. Aceptando que a la estructura de las ciudades subyace otra estructura que se fundamenta en la tenencia de la tierra, es viable señalar que las acciones de conservación pueden recaer, en todo caso, sobre terrenos ejidales. En esta hipótesis, la Ley del Equilibrio Ecológico y la Protección al Ambiente, complementaria en la materia ecológica de la Ley Agraria, habrá de señalar lo relativo a la conservación del ambiente en áreas calificadas como de preservación ecológica. En tratándose de materia urbana, la Fracción V del numeral en estudio entiende a la conservación como “la acción tendiente a mantener el equilibrio ecológico y preservar el buen estado de la infraestructura, equipamiento, vivienda y servicios urbanos de los centros de población, incluyendo sus valores históricos y culturales...”
c). El mejoramiento, que la ley explica claramente como la acción tendiente a reordenar o renovar las zonas de un centro de población de incipiente desarrollo o deterioradas física o funcionalmente, según consta en la fracción XIII del precepto que analizamos. En esta hipótesis, dichas zonas vulnerables, pueden ubicarse correspondiendo a asentamientos humanos alojados sobre terrenos ejidales, lo cual, por regla general da pauta a las acciones institucionales que se conocen como reubicación necesaria.
d). Finalmente, el desarrollo urbano se puede relacionar con el crecimiento de las manchas urbanas de los asentamientos humanos, y es justamente este tópico el que interesa en mayor medida a la elaboración del presente trabajo. La fracción VI del Artículo 2 de la Ley en revisión establece al crecimiento como la acción tendiente a ordenar y regular la expansión física de los centros de población. La fracción III, señala que son centros de población las áreas constituidas por las zonas urbanizadas, las que se reserven a su expansión y las que se consideren no urbanizables por causas de preservación ecológica, prevención de riesgo y mantenimiento de actividades productivas dentro de los límites de dichos centros; el crecimiento al que se alude en éste inciso se efectúa, jurídicamente en forma planificada a través de reservas, que la fracción XVI del mismo numeral define como las áreas de un centro de población que serán utilizadas para su crecimiento. En esta última fracción, al no especificar la ley el tipo de tenencia del suelo de las áreas sobre las cuales la ciudad se habrá de expander, se puede inferir que en ellas están incluidas las correspondientes al régimen ejidal o comunal.
De esta forma, la Ley de Asentamientos Humanos y la Ley del Equilibrio Ecológico y la Protección al Ambiente, constituyen el complemento necesario de la Ley Agraria. Las tres son derivadas del Artículo 27 Constitucional; las tres son reglamentarias de distintas facetas que en este numeral se exponen. De ahí que su aplicación concurrente haya sido prevista por el legislador, de tal forma que se propicie efectivamente la justa repartición de la riqueza a la que se alude como fin en nuestra carta magna.
1.2.2. Atribuciones en materia de desarrollo urbano.
A nivel federal, es la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos la que hace explícito en el párrafo tercero del Artículo 27, los fines que en materia de desarrollo urbano habrán de regir para beneficio de la sociedad civil. En ella se expresa que el estado habrá de dictar las medidas necesarias para ordenar a los asentamientos humanos, así como que será necesario planear y regular la fundación, conservación, mejoramiento y crecimiento de los centros de población. Ver nota al pie.
El artículo 73, en su fracción XIX-C señala que es facultad del Congreso de la Unión expedir las leyes necesarias para propiciar la concurrencia de las instancias federal, estatal y municipal, en materia de asentamientos humanos, para que de esta forma se cumplan los fines previstos por el artículo 27, antes invocado.
La Ley Agraria, en su numeral 2, segundo párrafo establece que “el ejercicio de los derechos de propiedad a que se refiere esta ley en lo relacionado con el aprovechamiento urbano y el equilibrio ecológico, se ajustará a lo dispuesto en la Ley General de Asentamientos Humanos, la Ley del Equilibrio Ecológico y la Protección al Ambiente y demás leyes aplicables”.
Por último, el artículo 115, en su Fracción V establece que es facultad de los municipios, entre otras, participar en la creación y administración de sus reservas territoriales, controlar y vigilar la utilización del suelo en sus jurisdicciones territoriales, intervenir en la regularización de la tenencia de la tierra y otorgar licencias y permisos para construcciones y participar en la creación y administración de zonas de reservas ecológicas.
Es la propia Ley de Asentamientos Humanos la que señala que la regulación de éstos habrá de llevarse a cabo mediante la elaboración de programas de desarrollo urbano, mismos que serán los instrumentos jurídicos mediante los cuales la aplicación de las normas generales jurídicas puedan convertirse en normativa técnica de cumplimiento obligatorio, sin importar las formas de propiedad o cualquier otro derecho que se ejerza sobre el suelo, de forma tal que su adecuada ordenación implique el beneficio social, en oposición al provecho individual.
La misma fracción V del artículo 115 establece que corresponde a los municipios formular, aprobar y administrar la zonificación y planes de desarrollo urbano municipal. Dicha facultad esta ratificada en el nivel local por el artículo 114 de la Constitución del Estado Libre y Soberano de Veracruz-Llave, en su fracción XII, así como por el artículo 107, fracción I de la Ley Orgánica del Municipio Libre, de formulación estatal y aplicación municipal. Así, son los municipios los que en los términos de las leyes federales habrán de proveer los programas de desarrollo urbano en los que se hagan explícitas las políticas de conservación, mejoramiento y crecimiento urbanos, y en esta última, los señalamientos sobre reservas territoriales que habrán de regir como normativa técnica-jurídica sobre los predios que integren el centro de población, indistintamente de su forma de propiedad o posesión.
1.2.3. Contenido del programa de desarrollo urbano.
El programa de desarrollo urbano es un documento que se realiza en términos de utilidad pública. Según el artículo 12 de la Ley General de Asentamientos Humanos, la planeación y regulación de éstos se hará conforme a lo que establezcan dichos programas. El artículo 35 de esta ley señala en sus fracciones de la I a la X el contenido típico de dichos programas, que a saber son:
a). El señalamiento del límite o poligonal envolvente del centro de población. Este resulta ser el límite que señala el ámbito de aplicación de la normativa que deriva del programa de desarrollo urbano, de tal forma que el conjunto de predios que se ubiquen inmersos en él, habrán de sujetarse a las modalidades de uso del suelo que en beneficio social éste proponga, independientemente del tipo de tenencia que ostenten. Cuando se trate de propiedad privada se aplicará en forma general lo señalado por la propia Ley de Asentamientos Humanos; cuando se trate de tenencia ejidal involucrada en la mancha urbana o en las áreas previstas para su expansión o reservas territoriales, prevalecerá ésta sobre la Ley Agraria, según se ha visto en el apartado correspondiente.
b). Zonificación primaria. Implica la partición del ámbito territorial contenido en el polígono del centro de población en las siguientes zonas: mancha urbana o asentamiento humano actual; zonas de reserva territorial habitacional; zonas de reserva territorial industrial y zonas de preservación ecológica. Aunque se abundará más adelante, vale mencionar que en las áreas señaladas por el programa de desarrollo urbano como de preservación ecológica, cualquier acción, particular o ejidal, que pretenda incorporar suelo al desarrollo, se considerará como improcedente, y cualquier contrato que sobre esta naturaleza se hubiere efectuado, se considerara nulo de pleno derecho.
c). Zonificación secundaria. Ella se refiere al señalamiento de uso y destinos del suelo urbano, únicamente al interior del área que, proveniente de la zonificación primaria, se hubiera identificado como mancha urbana actual.
Los programas de desarrollo urbano tienen como objetivo el señalamiento de los usos, reservas y destinos de que puede ser objeto el suelo contenido en el centro de población. Se denomina uso, al aprovechamiento que los particulares pueden hacer del suelo sobre el cual ostentan propiedad o cualquier otro derecho. Se llama destino, a la utilización que con fin público realice el Estado a través de cualquiera de sus instancias de gobierno, aún cuando para tal motivo tuviere que sustraer de la propiedad privada del predio que requiera en beneficio de la colectividad. Se denomina reserva -como ya se explicó- al área que se prevé disponer a futuro para le crecimiento físico del asentamiento humano; ésta última también es factible de sustraerse al dominio privado, toda vez que la propia Constitución General de la República señala: “ La Nación tendrá en todo tiempo el derecho de imponer a la propiedad privada las modalidades que dicte el interés público...”.
La fracción II del artículo 5 de la Ley de Asentamientos Humanos, considera como utilidad pública la constitución de reservas territoriales para el desarrollo urbano y la vivienda, y el artículo 27 de ese mismo ordenamiento expresa: “Para cumplir con los fines señalados en el párrafo tercero del artículo 27 Constitucional ...el ejercicio del derecho de propiedad, de posesión o cualquier otro derivado de la tenencia de bienes inmuebles ubicados en dichos centros, se sujetará a los provisiones, reservas, usos y destinos que determinen las autoridades competentes, en los planes y programas de desarrollo urbano aplicables”.
1.2.4. Aspectos Jurídicos.
Como se mencionó anteriormente, los artículos 27,73 Fracción XIX-C y 115 de la Constitución Política Federal, constituyen el basamento jurídico del que se desprende la normatividad en materia de asentamientos humanos y desarrollo urbano. La ley Ordinaria relativa es la Ley General de Asentamientos Humanos. En el nivel local, el artículo 114 de la Constitución de Veracruz y la Ley Estatal de Asentamientos Humanos, representan el correlativo de lo estipulado a nivel federal. Las atribuciones en materia de asentamientos humanos corresponden en forma principal al Municipio, y en forma eventual a la Federación y al Estado, cuando las propias leyes ordinarias así lo establezcan.
Dicho lo anterior, corresponde el análisis a lo estipulado por la Ley Agraria. En primera instancia se debe diferenciar en el transcurso de este trabajo las connotaciones “tierra del asentamiento humano” y “tierra a incorporarse al desarrollo urbano”.
Aunque su género es próximo, ya que ambas habrán de utilizarse para que en ellas radique un grupo poblacional , la diferencia especifica estriba en que las primeras forman parte de la acción dotatoria con la que se crea un núcleo ejidal, es decir, pertenecen a éste desde su origen o nacimiento, en tanto que las segundas, pueden ser tierras comunales o parceladas, que originariamente fueron previstas para un fin distinto al de la urbanización, y que por caso circunstancial, motivado por el crecimiento de las ciudades, habrán de incorporarse a su mancha urbana.
El artículo 63 de la Ley Agraria estipula: “ las tierras destinadas al asentamiento humano integran el área necesaria para el desarrollo de la vida comunitaria del ejido, que está compuesta por los terrenos en que se ubique la zona de urbanización y su fundo legal. Se dará la misma protección a la parcela escolar, la unidad agrícola industrial de la mujer, la unidad productiva para el desarrollo integral de la juventud y a las demás áreas reservadas para el asentamiento.”
Se entiende que forman parte de la dotación original, dado que el artículo 44 establece en sus fracciones I a III, que las tierras ejidales por su destino se dividen en: tierras para el asentamiento humano, tierras de uso común y tierras parceladas. En oposición, en el sentido de incorporar tierras ejidales al desarrollo urbano la ley señala en la Sección Séptima del capítulo II la nomenclatura de “De las tierras ejidales en zonas urbanas”.
El artículo 87 comprendido en ésta sección explica que: “ cuando los terrenos de un ejido se encuentren ubicados en el área de crecimiento de un centro de población, los núcleos de población ejidal podrán beneficiarse de la urbanización de sus tierras. En todo caso la incorporación de las tierras ejidales al desarrollo urbano deberá sujetarse a las leyes, reglamentos y planes vigentes en materia de asentamientos humanos”.
Con fundamento en lo anterior queda perfectamente aclarado que las tierras ejidales podrán ser originalmente destinadas al asentamiento humano u obtener el carácter de urbano en forma a posteriori a la acción que crea al núcleo ejidal, y que éste último caso, escapan a la competencia exclusiva de la Ley Agraria y se integra a los mandamientos que provengan de las leyes, reglamentos y planes aplicables, tratándose éstos de la Ley General de Asentamientos Humanos, los Reglamentos de Fraccionamientos vigentes y el Programa de Desarrollo Urbano que competa al ejido en cuestión. De esta forma, una competencia cuya jurisdicción se entendía por completo federal, puede transladarse a las esferas estatales e inclusive municipal, dado que la propia Ley Agraria hace suyas las disposiciones que las leyes y reglamentos invocados señalen, y en consecuencia la competencia de instancias diferentes a la federal. No es equivocado entonces manifestar que los municipios participarán en la regularización de la tenencia de la tierra como lo establece la Constitución Federal, ya que en términos de lo explicado, ellos pueden ejercer está atribución aun tratándose de suelos que por su régimen de tenencia ejidal se reputaban, de estricta competencia federal.
El Artículo 88 de la propia Ley Agraria expresa: “Queda prohibida la urbanización de las tierras ejidales que se ubiquen en áreas naturales protegidas, incluyendo las zonas de preservación ecológica de los centros de población, cuando se contraponga a lo previsto en la declaratoria respectiva”. Ya se había comentado que la Ley del Equilibrio Ecológico complementa a la propia Ley Agraria, y lo dispuesto en éste numeral lo ratifica, aunque vale la pena mencionar que en el cuerpo de la Ley de Ecología no se hace mención alguna relativa al ejido en lo particular.
Por lo que toca a la zonas de preservación ecológica de los centros de población, éstas ya se habían mencionado como participes de la zonificación primaria de que ellos, los centros de población, son objeto a partir del polígono que los delimita. La prohibición que hace la Ley Agraria respecto a la urbanización de tierras ejidales en zonas declaradas como de preservación ecológica, es correlativa al anuncio de nulidad que la Ley de Asentamientos Humanos establece sobre los actos jurídicos relacionados con éste propósito, indistintamente el régimen de tenencia del suelo que se pretenda fraccionar sobre áreas no consideradas por el programa de Desarrollo Urbano como urbanizables, y entre ellas las de preservación ecológica.
El numeral 89 de la mencionada Ley Agraria cita: “En toda enajenación de terrenos ejidales ubicados en las áreas declaradas reservadas para el crecimiento de un centro de población, de conformidad con los planes de desarrollo urbano municipal en favor de personas ajenas al ejido, se deberá respetar el derecho de preferencia de los Gobiernos de los Estados y Municipios establecidos por la Ley General de Asentamientos Humanos”. En efecto, el Artículo 47 de la mencionada ley establece que: “Las entidades federativas y los municipios tendrán en los términos de las leyes federales y locales correspondientes, el derecho de preferencia en igualdad de condiciones, para adquirir los predios comprendidos en las zonas de reserva señalados en los planes o programas de desarrollo urbano aplicables, cuando éstos vayan a ser objeto de enajenación a título oneroso. Para tal efecto, los propietarios de los predios ó en su caso, los notarios, los jueces y las autoridades administrativas deberán notificarlo a la entidad federativa y al municipio correspondiente, dando a conocer el monto de la operación, a fin de que en un plazo no mayor de treinta días naturales, ejerzan el derecho de preferencia si lo consideran conveniente, garantizando el pago respectivo”.
Esta disposición que asocia a las leyes agrarias y de asentamientos humanos, tiene como finalidad que las políticas de ordenamiento urbano que derivan de los programas de desarrollo, efectivamente puedan llevarse a la práctica, privilegiando a la adquisición de los terrenos ejidales que se ubiquen en áreas previstas para el crecimiento urbano, lográndose con ello contar efectivamente con un suelo reservado que permita alojar en términos armónicos a la población futura demandante de vivienda y servicio, y por otra parte, frenar la especulación del suelo en un mercado inmobiliario que pretende la adquisición a los precios más baratos y su venta con un alto nivel de lucro, con perjuicio tanto para los ejidatarios como para la sociedad en general.
Por último en éste apartado, la Ley General de Asentamientos Humanos en sus numerales 38 y 39 establece los lineamientos aplicables al asentamiento humano ejidal, tal y como lo entiende la Ley Agraria. De esta forma, existe congruencia entre ambos ordenamientos para separar los conceptos de tierra para el asentamiento humano y para incorporarse al desarrollo urbano. De lo aquí explicado, puede desprenderse que en todo caso, ambos ordenamientos pretenden proteger los intereses del ejidatario para que éste cuente con un espacio digno donde desarrollarse en su vida en comunidad, brindándole además la alternativa de ofrecer su tierra como mercancía dentro del mercado urbano, siempre que lo haga con base a lo establecido por las leyes, reglamentos y programas de desarrollo urbano aplicables.
Si esto no fuere suficientemente claro, el artículo 53 de la Ley General de Asentamientos Humanos señala: “No surtirán efectos los actos, convenios y contratos relativos a la propiedad o, cualquiera otro derecho relacionado con el aprovechamiento de áreas y predios que contravengan esta Ley, la legislación estatal en la materia y los planes o programas de desarrollo urbano”.
1.3. PLANTEAMIENTO: Tipos de Gestión para la incorporación de suelo ejidal al desarrollo urbano.
1.3.1. Gestión Institucional.
Las formas para incorporar la tierra ejidal al desarrollo urbano, deben ser consideradas a partir del tipo de gestión que con tal propósito se realice:
a). Atendiendo al actor que la realice, sea éste institucional o privado.
b). En función de la necesidad que se pretenda resolver, ya sea la creación de reservas territoriales ó la regularización de los asentamientos humanos preexistentes -ambas por vía de la expropiación,- o en su defecto, la creación de fraccionamientos de carácter urbano.
Vale mencionar que cuando se trata de reservas ecológicas, por regla general, no se recurre a la figura de la expropiación, sino que los ostentadores de derechos sobre el suelo que en ellas recae, siguen conservándolos con las limitaciones de uso que deriven del problema de desarrollo urbano en vigor.
El problema que este trabajo plantea no se refiere a las formas señaladas en el inciso a) que se resuelven a través de la expropiación por causa de utilidad pública, sino justamente a la posibilidad individual o de grupo que pueden asumir las personas que pretendan fraccionar parcelas ejidales con el propósito de incorporarlas al proceso de desarrollo urbano. Es decir, el planteamiento de este trabajo pretende clarificar cuales son los mecanismos jurídicos que en todo caso, los ejidatarios habrán de seguir para que la incorporación de suelo en cuestión se realice en términos de derecho.
En oposición, mostramos el caso concreto del fraccionamiento Santa Lucía que significa un referente de hecho, con todas las irregularidades jurídicas que hasta la fecha las autoridades administrativas han señalado.
La Constitución de los Estados Unidos Mexicanos establece que originariamente es propietaria de las tierras y las aguas que conforman el territorio nacional; es justamente este mismo argumento el que la Federación alude cuando por causa de utilidad pública señala como necesaria la expropiación de predios.
Antiguamente, hasta antes de la reforma de 1992, los terrenos ejidales tenían como característica que creaban en sus usuarios los derechos referentes a ser inalienables, inembargables e imprescriptibles. Es decir, se trataban en realidad de terrenos de la federación cuyo usufructo había sido cedido a los ejidatarios con el doble propósito de cumplir, por una parte, con los objetivos señaladas por la Revolución Mexicana en el sentido de que la tierra es de quién la trabaja, y por otra parte, de permitirles el uso y disfrute de dichos predios con el motivo de acelerar la dinámica económica nacional. En pocas palabras, se trataba de bienes que estaban fuera del comercio, que tenían como finalidad beneficiar a los productores mexicanos con los frutos que la tierra producía, pero no con la tierra misma.
A partir de la reforma de 1992 los terrenos ejidales llegan a ser propiedad plena de sus derechosos, siempre y cuando se siga el procedimiento que en materia agraria se ha establecido en materia de certificación de derechos ejidales primero, y de adquisición de la propiedad plena después. Es decir, la reforma ha promovido que los terrenos de origen ejidal que hubieren adquirido respecto de sus usuarios el carácter de propiedad plena, han sido jurídicamente introducidos al campo de las cosas comerciales, convirtiéndose por ese hecho en embargables, enajenables, y sujetos a la prescripción positiva por quienes constituyan derechos sobre ellos a través de su uso prolongado. Una de las formas justamente de introducir al mercado comercial los terrenos antiguamente ejidales y hoy de propiedad plena, es a través de los asentamientos humanos o urbanos, para no confundir el término con la acepción que de él aparece en la Ley Agraria al referirse al lugar de alojamiento del núcleo humano ejidal.
-Federal.
Los órganos del Gobierno Federal actúan sobre tierras ejidales a incorporarse al desarrollo urbano a través de la figura de la expropiación, como ya se había comentado anteriormente. Dicha expropiación puede tener, entre otros, dos propósitos: 1). La creación de reservas territoriales; 2). La regularización de la tenencia de la tierra en zonas que ya manifiesten asentamiento humano distinto a aquél que corresponde al núcleo ejidal.
Tratándose de reservas territoriales, el artículo 89 de la Ley Agraria apunta que cuando se pretenda la enajenación de éstas, los Gobiernos de los Estados y los Municipios habrán de conservar el derecho de tanto, como medida previa que implique el acuerdo consensual entre las partes involucradas, en este caso, ejidatario vendedor y órgano gubernamental, comprador; el artículo 47 de la Ley de Asentamientos Humanos, hace referencia a esta misma situación, argumentando en forma adicional que los predios objeto de enajenación a título oneroso habrá de recaer en zonas de reserva territorial.
Cuando dicho acuerdo entre las partes no sea posible, y el programa de desarrollo urbano señale que la incorporación de ese suelo en lo particular sea prioritario, entonces la federación podrá celebrar convenios con los gobiernos de los Estados y los Municipios, para proceder a la expropiación de los mismo, argumentando como causa de utilidad pública el establecimiento de una determinada reserva territorial.
Al respecto la fracción I del artículo 42 de la Ley General de Asentamientos Humanos señala que es posible la suscripción de convenios con los Gobiernos Federal y Municipal respecto a: “los requerimientos de suelo y reservas territoriales para el desarrollo urbano y la vivienda, conforme a lo previsto en los planes o programas en la materia”. El artículo 42 del mismo ordenamiento establece en su fracción II que:
“Artículo 42. Con base en los convenios o acuerdos que señala el artículo anterior, la Secretaría promoverá:
III. La adquisición o expropiación de terrenos ejidales o comunales, en coordinación con las autoridades agrarias que correspondan, de acuerdo a lo previsto en la Ley Agraria y en esta Ley, a favor de la Federación, de las entidades de la administración pública federal, de los estados y de los municipios”.
Cabe señalar que dichos convenios o acuerdos a los que se hace alusión en el artículo 42 comentado también podrán referirse a una figura intermedia entre la enajenación y la expropiación, tratándose ésta de la ahora permitida asociación ejidal con sociedades mercantiles. Al respecto, la fracción II del propio artículo 42 al que nos hemos venido refiriendo estipula como permitida, a través de convenio: “La asociación o cualquier otra forma de participación que determinen los núcleos agrarios a efecto de aprovechar terrenos ejidales y comunales para el desarrollo urbano y la vivienda y evitar su ocupación irregular, sujetándose a lo dispuesto por los artículos 38 y 39 de esta Ley”, mismos que ya fueron analizados en el transcurso del presente trabajo.
Una segunda forma de intervención de la federación sobre terrenos ejidales es cuando se pretende la regularización la tenencia de la tierra de los asentamientos urbanos. En este caso, la forma de adquisición también es vía la expropiación, aunque la causa de utilidad pública invocada para tal efecto resulta ser justamente el dar certidumbre jurídica a los ocupantes de lotes urbanos constituidos sobre terrenos aun de régimen ejidal. En este caso, los terrenos se expropian a favor de la federación, y esta a su vez lo cede al organismo denominado Comisión para la Regularización de la Tenencia de la Tierra (CORETT) el cuál a través de trabajos técnicos y en uso de las atribuciones que su propio reglamento constitutivo le confiere, procede a individualizar los casos concretos para otorgar escritura pública que reconoce la propiedad de los avencidados en esas zonas urbanas.
Aunque lo anteriormente señalado en materia de regularización de tenencia de la tierra es una línea de investigación diferente a la que nos ocupa, es menester señalar que en los últimos tiempos se ha revertido la política de expropiación con la que se trabajaba a nivel federal en tiempo anterior a la actual: Se ha dejado de expropiar ejidos completos argumentando la creación de “bancos de tierra urbana-”, para sólo proceder a la expropiación de las fracciones que efectivamente ya estén ocupadas por asentamiento humano, e incluso, en casos en que se demuestre que dicha expropiación es contraria a la tendencia planificada de crecimiento del centro de población de que se trate, se ha optado por la no regularización, privilegiando la reubicación del núcleo humano.
-Estatal y Municipal.
Los artículos 89 de la Ley Agraria y 38, 39, 41 y 42 de la Ley General de Asentamientos Humanos, todos ya comentados, señalan la preferencia de que gozan los gobiernos estatal y municipal para enajenar o en su defecto expropiar terrenos ejidales previstos como necesarios para la incorporación al desarrollo urbano. En tal sentido, sólo resta comentar que la fracción XII del Artículo 114 de la Constitución Política del Estado de Veracruz-Llave y la Fracción IV del art. 107 de la Ley Orgánica del Municipio Libre en Veracruz, facultan a los municipios a participar o intervenir en la regularización de la tenencia de la tierra urbana.
En la práctica, dicha forma de participación se limita a exhortar al Gobierno Federal para que tratándose de terrenos ejidales, ordene la actuación de la CORETT para cumplir con el propósito señalado.
1.3.2. Gestión por el particular ejidatario.
Tal vez sea éste el punto más importante del trabajo, ya que en él se analiza el papel activo del ejidatario como promovente para añadir sus parcelas al crecimiento de las ciudades. En nuestro caso hemos distinguido entre la gestión de derecho y la de hecho, ya que ésta última, por su frecuencia se ha convertido en un caso recurrente en todas las ciudades del estado e inclusive a nivel nacional.
-Forma jurídica.
Aún cuando el artículo 9 de la Ley Agraria establece que los ejidos están dotados de patrimonio propio, es menester que, para que cada uno de los ejidatarios obtenga el dominio pleno de sus parcelas, se siga un procedimiento implementado por la Procuraduría Agraria con el nombre de PROCEDE.
A través de él, es posible sustraer al régimen de tenencia ejidal, los predios que en su caso se pretendan dedicar al desarrollo urbano, que con sólo ese hecho escapan a la competencia general en materia agraria y se involucran en las esferas estatal y municipal relacionadas con los asentamientos humanos.
Efectivamente, una vez obtenido el dominio pleno es necesario la inscripción del título correspondiente en el Registro Público de la Propiedad, para que con carácter público, oponible a terceros, el antiguo ejidatario y actual propietario acuda ante las autoridades administrativas locales a exponer su propósito de fraccionar su suelo en lotes urbanos. En esta materia, el procedimiento inicia con la identificación del predio con el propósito de saber si de acuerdo con el Programa de Desarrollo vigente es factible que dicho suelo se añada a la mancha urbana de la ciudad en cuestión, de tal forma que, si tal premisa se cumple, las autoridades municipales y estatales otorgarán al promovente su anuencia para tal fin, a través de un documento denominado Licencia de uso de suelo.
Es obligación del fraccionador, en éste caso antiguo ejidatario, realizar los proyectos de urbanización correspondientes, así como realizar la obra civil derivada de los mismos, con el propósito de vender lotes urbanos, es decir, lotes que cuenten antes de su venta con los servicios básicos de pavimentación, agua, drenaje y electrificación. El cumplimiento de tal obligación será verificado por las autoridades administrativas federales, estatales y municipales y sólo ante su cumplimiento, permitirá al fraccionador que se realicen los traslados de dominio de los lotes resultantes para venta a terceros.
Los notarios que testimonien dichos traslados de dominio deberán anexar ambas licencias, la de uso de suelo y la de posibilidad de venta. Si ello no fuera así el acto podría considerarse como nulo.
- Gestión de Hecho.
Como se observa, la gestión de derecho implica no sólo una serie de requisitos sino la aplicación de un cuantioso capital, tanto para la elaboración de proyectos como para la construcción de la obra física relativa a los servicios públicos con que debe contar el fraccionamiento. Ambas circunstancias, por regla general son de incumplimiento por parte de los antiguos ejidatarios, ahora propietarios, por causas obvias, por escasez de capital de inversión. Por regla general, el ejidatario ve en sus tierras la forma de allegarse recursos a través de la venta de lotes urbanos, es decir, visualiza la tierra ahora de su propiedad, mas como una mercancía que habrá de retribuirle ingresos que como un espacio que requiere de una gran inversión de su parte, en forma previa a ser puesta en el mercado. El compromiso de la introducción de los servicios públicos lo entiende como una obligación de la autoridad estatal o municipal, o en último caso de los compradores, que resultan ser terceros de buen fe, que aparecen como sorprendidos cuando se presentan ante las autoridades en reclamo de la construcción de redes de infraestructura, que dicen pagar con sus impuestos.
Si bien ésta es una situación de hecho, totalmente ilegal, vale señalar que quienes se han acercado a los núcleos ejidales, con procedimiento iniciado o no para la adquisición de la propiedad plena, les han mencionado que la Ley Agraria, en un acto, no a través de un proceso, les ha dotado de la propiedad, y además, que siendo ésta, la posesión ejidal, una materia federal, las autoridades administrativas estatales y municipales no tienen injerencia en los asuntos de “urbanización” de sus parcelas, de esta forma, en la mayoría de las ciudades del Estado de Veracruz y del país, ha aparecido meras lotificaciones que mas que resolver el problema urbano, han contribuido a agravarlo.
“La ignorancia de la ley no exime su cumplimiento” señala la conocida máxima jurídica. Además del problema social que se engendra por estas urbanizaciones de hecho, así como de los engaños de que pueden ser objeto los propios ejidatarios o los adquirente de buena fe de los lotes resultantes, es necesario estudiar desde el punto de vista jurídico, un real problema de concurrencia de leyes y competencias, cuando se trate del tema que ahora nos ocupa, es decir la vinculación del ejido y del desarrollo urbano.
1.3.3. Problemática de concurrencia de leyes y competencias en materia ejidal y urbanas.
El artículo 2 de la Ley Agraria literalmente expresa:
“Artículo 2. En lo previsto en ésta Ley, se aplicara supletoriamente la Legislación Civil Federal, y en su caso, mercantil, según la materia de que se trate”.
El ejercicio de los derechos de propiedad a que se refiere esta Ley en lo relacionado con el aprovechamiento urbano y el equilibrio ecológico, se ajustara a lo dispuesto por la Ley General de Asentamientos Humanos, la Ley del Equilibrio Ecológico y de Protección al Ambiente y demás leyes aplicables.
Por su parte, la Constitución General de la República en el numeral 124 señala que: “Las facultades que no estan expresamente concedidas por esta Constitución a los funcionarios federales se entienden reservadas a los estados”.
De ambos párrafos podemos inferir que la materia agraria se matiza cuando se refiere a los asentamientos humanos y a la ecología, y que además, cuando la materia no sea estrictamente federal -como en los casos mencionados-, se aplicará de manera concurrente la legislación local. En ese sentido, es aplicable la ley local de asentamientos humanos del Estado de Veracruz y los reglamentos que de ella derivan.
El artículo 1o. del Reglamento para la fusión, subdivisión, relotificación y fraccionamiento de terrenos en el Estado de Veracruz-Llave, señala que su cumplimiento es obligatorio de conformidad con el numeral 2 de la propia ley local en la materia. El artículo 66, en el sentido que nos ocupa, cita:
“Se entenderá para efectos de este reglamento como asentamientos humanos irregulares los núcleos de población asentados en propiedad pública, social o privada, con indefinida situación jurídica y que carecen total o parcialmente de obras de urbanización.”
El artículo 70 del propio Reglamento establece que: “Si el propietario del predio donde se encuentra ubicado un asentamiento humano irregular se opone a colaborar con las autoridades para regularizarlo, se procederá conforme a lo dispuesto por los artículos 869 a 872 fracción VII del Código Civil Vigente en el Estado y en la Ley de Expropiación”. El artículo 1o. de la Ley de Expropiación citada expresa que: “La expropiación, ocupación temporal, total o parcial y, limitación de derechos de dominio, sólo procederá por causa de utilidad pública y conforme al procedimiento señalado en esta Ley”., y la Fracción V del numeral 4 de ese mismo ordenamiento señala como causa de utilidad pública la creación, ampliación, o mejoramiento de fraccionamientos de terrenos. Por su parte el Código Civil de Veracruz, en los artículos 871 y 872 se refieren a la procedencia de la expropiación por causa de utilidad pública, o en su defecto a la ocupación de la propiedad contra la voluntad del dueño, ateniéndose a lo dispuesto por la propia Ley de Expropiación del Estado, antes ya invocada.
Como se observa, no sólo concurren sobre la materia agraria leyes de la misma jerarquía respecto de ella, como el caso de las Leyes ordinarias relativas a cuestiones urbanas y ecológicas, sino también los Códigos Civil y Mercantil de manera supletoria. En el ámbito estatal concurren además de las Leyes de asentamientos humanos y de Ecología, el Reglamento de Fraccionamientos derivado de la primera señalada, así como la Ley de expropiación para el Estado de Veracruz-Llave, así como, en tratándose de predios de extracción ejidal que se pretendan fraccionar en contravención a las medidas dispuestas por las leyes y reglamentos invocados, opera el Código Penal y de Procedimientos Penales para el Estado de Veracruz-Llave, en lo relativo a los tipos penales Fraccionamiento Indebido y Promesa Ilegal de venta.
Se trata pues de un ámbito complejo que involucra no sólo la concurrencia de Leyes, sino también de competencias, y que tal como lo establece la Fracción XIX-C del artículo 73 Constitucional, tiene como finalidad exclusiva, cumplimentar lo previsto por el párrafo tercero del artículo 27 de nuestra Carta Magna.
A continuación exponemos el estudio de caso del fraccionamiento Santa Lucia, que involucra a la Ley Agraria por tratarse aun de un terreno ejidal; a la Ley General de Asentamientos Humanos, por tratarse de un suelo ejidal contenido en la demarcación de un área de reserva territorial; a la Ley local de asentamientos humanos por la misma razón antes expuesta; al Código Penal y de Procedimientos Penales de Veracruz por actualizarse los delitos de Fraccionamiento Indebido, Venta ilegal y Fraude, y por último, al Código Civil del Estado, en lo que corresponde al saneamiento por evicción que corresponde al tercero comprador de buena fe de los lotes irregulares del fraccionamiento en cuestión.
II. ESTUDIO DE CASO: Fraccionamiento Santa Lucía, Ejido La Estanzuela, Municipio de Emiliano Zapata, Veracruz. (INSERTAR).
2.1. Generalidades. (INSERTAR).
2.2.1. Programa de desarrollo urbano de la zona metropolitana.
“Con fecha veintiocho de enero de mil novecientos ochenta y nueve, se publicó en la Gaceta Oficial del Estado la Declaratoria con que se reconoció oficialmente el fenómeno de conurbación suscitado entre los municipios de Xalapa, Banderilla, Coatepec, Emiliano Zapata, Rafael Lucio, San Andrés Tlalnelhuayocan, Teocelo y Xico, en razón de las interrelaciones geográficas, económicas y sociales prevalecientes. En consecuencia, el quince de marzo del mismo año se instaló la Comisión de Conurbación, como el organismo coordinado del Gobierno del Estado y de los Gobiernos Municipales, abocado a ordenar los asentamientos humanos comprendidos en la zona conurbana, así como a regular el uso del suelo urbano, entre otros objetivos”.
En ese año, derivada de la acción anterior se actualizó el programa de desarrollo de Xalapa, mismo que se había elaborado por vez primera en 1984. A la actualización de 1988, siguieron las de 1990 y de 1993, ésta última inscrita como parte del programa federal denominado “Cien ciudades medias” implementado por la Secretaría de Desarrollo Social (SEDESOL), que es la vigente.
En el lapso 1988-1993 se realizaron a través de los programas de desarrollo los señalamientos necesarios para constituir las reservas territoriales que la ciudad de Xalapa y su área conurbada necesitaban. Dichas reservas fueron jurídicamente avaladas a través de documentos que reciben el nombre de Declaratorias, y que sustentadas en las perdiciones técnicas que el programa de desarrollo establece, fueron signadas por el Gobernador del Estado e inscritas en el Registro Público de la Propiedad y el Comercio, en su sección primera de la propiedad.
Las reservas territoriales se fijaron a través de dos vertientes: Una vía patrimonial, es decir, de ingreso de una cierta cantidad de suelo al patrimonio del estado a través de su enajenación a particulares o por expropiación, y una segunda vía, denominada declarativa, que no implicó el traslado de dominio de los dueños de los terrenos comprendidos en la reserva, sino sólo la determinación por parte del estado y el municipio de los usos de suelo que éstos podían desarrollar sobre dichos predios.
Las reservas patrimoniales se fijaron por el programa de desarrollo urbano con el propósito de satisfacer la demanda de suelo factible para urbanización a dedicarse para brindar espacios habitables y de servicios a la población futura prevista a incorporarse al desarrollo urbano de la zona conurbada. Las reservas simplemente declaradas, se señalaron a fin de ocuparse en los plazos mediano y largo, es decir, seis y veinte años, respectivamente, posteriores a partir de la fecha de entrada en vigor del programa de desarrollo urbano de Xalapa.
Hacia el corto plazo, es decir, tres años después de la vigencia del programa mencionado, las reservas patrimoniales deberían ya de existir. Con ese propósito, hacia el sureste de la ciudad, se incorporaron un poco más de doscientas hectáreas a fin de constituir la reserva que se denominó “Nueva Xalapa”, la cual es conocida popularmente como “Xalapa 2000”.
Nueva Xalapa se integró como reserva patrimonial a través de contratos de compra-venta a particulares y mediante procedimiento expropiatorio de una fracción del ejido La Estanzuela, correspondiente al municipio de Emiliano Zapata. La causal de utilidad pública invocada, consistió justamente en la agregación de nuevos terrenos a la mancha urbana a propósito de lindarlos para la ocupación de vivienda para las clases mas desprotegidas económicamente, pero que se ubicaron en el perfil de demandantes institucionales de acciones de vivienda terminada. Esto es, aquél grupo poblacional cuyo ingreso se ubicara entre 0.5 y 4 veces el salario mínimo regional, anualizado.
2.2.2. Tendencia de crecimiento.
La tendencia de crecimiento de Xalapa debe ser divida en las connotaciones “natural” y planificada.
Se denomina tendencia natural a la expansión física de la ciudad que realizan sus pobladores a manera de continuar la traza urbana sin interrupción respecto de los límites de la ciudad, establecidos por algún programa de desarrollo, sin importar para éstos actores, que se cuenten con servicios o no, que exista factibilidad institucional o física para ampliar las redes o no; sin tomar en cuenta si se trata de suelos privados o ejidales, o en su caso, que se vulnere el equilibrio ambiental del entorno próximo a la ciudad. En breves palabras se trata del crecimiento motivado por la gente que requiere de un espacio donde habitar, y que atiende mas a argumentos de bajo costo que al referente a la calidad de vida que en ellos pudiera encontrar.
Se denomina crecimiento planificado a aquél que resultado de un análisis minucioso denominado diagnostico urbano, se prevé como necesario para hacer radicar en él a la población futura demandante de vivienda y servicios. Obviamente, éste último considera cuestiones relativas a:
a). La accesibilidad vial.
b). La factibilidad de introducción de los servicios básicos: Pavimentación, agua, drenaje y alcantarillado, electrificación y alumbrado público.
c). La conformación física y química del terreno, de forma que éste resulte apto para el desplante de viviendas y demás edificaciones que resulten necesarias para la vida en comunidad.
d). La menor productividad del suelo a incorporar, de tal forma que su agregación a la mancha urbana no redunde en un demérito para las actividades productivas del sector primario que soportan al conglomerado demográfico que habita en la ciudad, y
e) El régimen de tenencia de la tierra.
En éste último sentido, hasta antes de la reforma a la Ley Agraria, se privilegiaba la adquisición de terrenos de propiedad privada y sólo por excepción se efectuaban procedimientos expropiatorios, ya que era tónica de los gobiernos estatal y municipal no lesionar los intereses de ejidatarios y comuneros dedicados a las actividades del agro local; no obstante, la proximidad de sus terrenos a las manchas urbanas, origino de suyo la proliferación de asentamientos irregulares que requería, a posteriori, la intervención de la CORETT con el propósito de dar certidumbre jurídica a los compradores de buena fe, que resultaban simples detentadores de ese suelo, con el consecuente problema de incertidumbre en su patrimonio familiar.
A partir de la reforma al artículo 27 Constitucional y a la expedición de la Ley Agraria, los terrenos ejidales empezaron a constituir una alternativa viable respecto a su incorporación a las manchas urbanas de las principales ciudades del estado, y ya no sólo a través de la figura de la expropiación, sino mediante sociedades mercantiles a crearse entre los propios ejidatario, o mejor dicho, antiguos ejidatarios, y promotores comerciales de empresas inmobiliarias.
Lo anterior, se funda en un cambio en la política estatal en materia de asentamientos humanos y en general en todos los asuntos de la vida pública, en el sentido de modificar la actitud de un Estado interventor por otras relativas a un Estado solidario, que sólo promueve las normativas necesarias para que sean los actores del cambio a producirse, aquellos que serán además los beneficiarios del mismo. De ahí que en lugar de que el Estado, en cualquiera de sus instancias de gobierno, continúe ejerciendo recursos públicos para adquirir suelo a constituirse en reserva territorial, ahora prefiera alentar a fraccionadores privados, a antiguos ejidatarios y a sociedades mercantiles -que también pueden ser de extracción ejidal- para que por sí mismos ellos vayan paulatinamente agregando nuevos territorios a la ciudad con fines de ocupación habitacional y se hagan cargo de la construcción y operación de los servicios públicos que les correspondan.
No es el caso de la primera fracción del ejido La Estanzuela que se incorporó a la zona urbana de Xalapa, pues como ya se dijo éste se añadió a manera de reserva territorial, patrimonial, y en éste caso, los servicios y la construcción de las viviendas habrá de ser necesariamente una acción de tipo institucional; sin embargo, todas las áreas cercanas a Xalapa, aún habiendo sido declaradas como reservas para los plazos mediano y largo habrán de añadirse bajo el segundo esquema de funcionamiento nombrado. De tal forma que, cuando se trate de terrenos ejidales éstos habrán de escapar al régimen ejidal a través del Programa de Certificación de Derechos Agrarios y posterior adquisición de dominio pleno, como requisito indispensable para ser fraccionado. En caso de que ésto no acontezca, se tratará de una asentamiento de tipo irregular en cuanto a la tenencia jurídica del tipo de suelo, y si además, se añade que no cuenten con las licencias y permisos municipales y estatales procedentes, entonces, se actualizará el delito de Fraccionamiento Indebido estipulado por el Código Penal de Veracruz, aunque cabe aclarar que si se tratara de suelo ejidal sin permiso, entonces nos enfrentaríamos a una laguna legal, ya que existiría ahí un problema de incompetencia de la autoridad local y la falta de tipificación del mismo delito en el ámbito federal.
2.3. FRACCIONAMIENTO SANTA LUCIA.
2.3.1. ANTECEDENTES DEL PROBLEMA.
Como consecuencia de la alta tasa demográfica en la región de Xalapa-Banderilla-San Andrés Tlalnelhuayocan y la necesidad imperante de suelo urbano por parte de la población, en los últimos años se ha incrementado en forma alarmante el crecimiento desordenado de esta zona, poniendo en peligro a los bosques de la región y causando un completo caos en la organización de las tierras ejidales conurbadas lo que también ha dado pauta a la especulación de la tierra.
Esta presión latente sobre el suelo urbano tiene varias causas. La principal es la migración del campo a las ciudades, situación que en el estado de Veracruz se ha acentuado en las conurbaciones Veracruz-Boca del Río, Xalapa-Banderilla y Córdoba-Fortín, pues es precisamente en estas conurbaciones en donde se presentan las tasas más altas de crecimiento demográfico de las ciudades medias de la entidad así como el mayor índice de Fraccionamiento y venta ilegal de predios.
Es a través de la venta y fraccionamiento ilegal de predios conurbados que especuladores de la tierra logran sorprender a la población con la venta de lotes a precios accesibles en terrenos que no reúnen las condiciones para ubicar un asentamiento humano. En el estado de Veracruz se han detectado por lo menos a cien grupos de especuladores, mientras que en la ciudad de Xalapa se han identificado y denunciado a tres, entre ellos encontramos a los fraccionadores del denominado fraccionamiento "Santa Lucía".
En los últimos cuatro años se ha incrementado el número de personas que se dedican a la lotificación fraudulenta, tal es el caso del grupo de personas que de hecho ya han vendido un considerable número de lotes en el citado fraccionamiento Santa Lucía, ubicado en las inmediaciones del ejido La Estanzuela, del municipio Emiliano Zapata.
El ejido La Estanzuela se fraccionó en 400 lotes, de los cuales al parecer se han vendido al menos 120 de forma ilegal pues dicha lotificación está sobre área ejidal y mientras no haya el dominio pleno de esos predios, la secretaría de desarrollo urbano no puede autorizar su venta. El fraccionamiento Santa Lucía no cuenta con infraestructura urbana debido a que es propiedad ejidal. Se ubica a dos kilómetros aproximadamente de la carretera Las Trancas-La estanzuela.
Cerca de ese fraccionamiento ilegal se encuentran establecidas las unidades habitacionales Las Bugambilias propiedad del Instituto de Pensiones del Estado y la del Seguro Social en construcción así como la unidad del Sindicato Estatal de Trabajadores al servicio de la Educación.
Esas unidades si cuentan con la infraestructura básica y de transportación, e incluso dentro de poco contarán con el servicio telefónico, la diferencia radica en que las tierras sobre las cuales están edificadas las mencionadas unidades habitacionales si se encuentran debidamente regularizadas y además forman parte de la reserva territorial destinada a absorber el desarrollo urbano ordenado y planeado de la ciudad.
De todos esos servicios que ofrecen las unidades habitacionales pretendían aprovecharse los "lotificadores" de Santa Lucía. En su promoción los fraccionadores ilegales realizaron visitas de demostración hacia el sitio que está rodeado de la naturaleza, en donde no hay contaminación y el cual se encuentra relativamente muy cerca de la ciudad, lo que resultaba una "oportunidad" demasiado "tentadora" e "irresistible" como para desaprovecharla, de esta manera varios adquirientes incautos de buena fe cayeron en las redes de los fraccionadores que además de ofrecer prácticamente el paraíso daban espléndidas facilidades para pagar el terreno seleccionado.
2.3.2. ACTORES INVOLUCRADOS.
En este problema que presenta tintes y consecuencias sociales graves y hasta penales encontramos diversos actores que intervienen dependiendo del tipo de figura delictiva que se actualice, por ejemplo en el caso de la demanda penal interpuesta por el delito de fraccionamiento indebido, encontramos como sujeto activo promovente e iniciador de la demanda a la Secretaría de Desarrollo Urbano del Estado de Veracruz encargada de atender y vigilar la política de desarrollo urbano en la entidad mediante la aplicación del reglamento respectivo y una gran vigilancia en el uso y destino del suelo; por otro lado, como sujeto pasivo de la demanda aparece la asociación de individuos denominada Coalición Veracruzana, oferente de los lotes mencionados y la cual presumiblemente manipula a los ejidatarios en favor de su propio interés.
La SEDUVER como autoridad competente se ha encargado de dar seguimiento a este tipo de situaciones de hecho que se presentan fuera del marco de la ley. Tan solo durante 1996 la secretaría realizó por lo menos ciento diez citatorios por los cuales se llevaron acabo 80 comparecencias, todas encaminadas a resolver el problema de la especulación inmobiliaria. Así mismo la SEDUVER realiza trabajos de campo para identificar a los lotificadores ilegales, solo en el estado ha detectado más de cien lotificaciones que no reúnen las condiciones para la construcción de viviendas, esto resulta un trabajo histórico porque el personal de la secretaría se avoca a la tarea de recabar información, pruebas y documentos válidos que se puedan presentar ante el ministerio público en el caso de que no se llegue a una negociación con los ejidatarios y colonos. Otra acción ejecutada por dicha secretaría es la discreción en el otorgamiento de permisos para construcciones y lotificaciones precisamente con el objeto de impedir el crecimiento desproporcionado que desate toda esta serie de problemas sobre el régimen de propiedad ejidal o se invadan las áreas boscosas, acción efectuada en forma coordinada con las delegaciones de la Comisión para la Regularización de la Tenencia de la Tierra (CORETT), de la Secretaría de la Reforma Agraria (SRA) y de la Procuraduría Agraria. Todo el trabajo de esta dependencia se orienta a la creación de reservas territoriales, conforme a una política deliberada e inducida por parte del gobierno estatal para que los demandantes de suelo se asienten en las zonas que reúnen las características indispensables para la ubicación de nuevas colonias y eviten hacerlo en áreas consideradas como de alto riesgo.
Muchos de los casos fraudulentos mencionados se originan con suma discreción y de manera "hormiga" así que cuando la SEDUVER tiene la denuncia u observa el problema se encuentra ante situaciones de hecho que complican su solución, porque el gobierno del estado está obligado a asumir las responsabilidades que el lotificador no cumple.
En el caso de la venta ilegal de lotes por parte de esta agrupación en donde además de contravenir las disposiciones en materia urbana también engañan a los compradores de buena fe ofreciéndoles servicios urbanos que el lote no tiene, los actores principales resultan en forma activa los adquirentes de buena fe que ven afectado su patrimonio y que tendrán que interponer su denuncia ante el ministerio público en forma personal contra los lotificadores (en el caso del fraccionamiento Santa Lucía nos referimos a la agrupación fraudulenta "Coalición Veracruzana").
2.3.3. Actualización de la figura delictiva.
El conocimiento del problema del caso concreto del fraccionamiento Santa Lucía se presenta en el mes de diciembre de 1995 cuando llega a manos de la Secretaría de Desarrollo Urbano un tríptico promocionando lotes de ciento veinte metros cuadrados ubicados en un fraccionamiento de nueva creación denominado "Santa Lucía". La SEDUVER al investigar más a fondo esta situación, se percata de que la lotificación mencionada se ofrece sobre terrenos ejidales ubicados en el ejido La Estanzuela, municipo de Emiliano Zapata y que muchos terrenos no reúnen las condiciones para la construcción de viviendas, dichas lotificaciones irregulares no solo se encuentran en área ejidal si no también rural. Para mediados del mismo mes funcionarios de dicha secretaría realizan una inspección ocular con el objeto de recabar pruebas contundentes que comprueben la alegada lotificación sin obtener éxito alguno, debido a lo anterior, deciden entrevistarse con los miembros del comisionado ejidal negando cualquier irregularidad estos últimos.
Para finales de diciembre se presentaron más solicitudes de revisión de autorización de dichos lotes por compradores de buena fe y es en este punto cuando la SEDUVER decide tomar cartas en el asunto y empieza a realizar una serie de visitas mensuales al ejido hasta que finalmente encuentra pruebas de la lotificación (estacas de madera colocadas para dividir los lotes, trazado irregular e informal de calles) y es entonces cuando requiere la comparecencia de los promotores pero éstos no se presentaron; posteriormente los vuelve a requerir en forma administrativa y tampoco acuden, así que personal de la secretaría decide formular demanda en contra de quienes resulten responsables por el delito de fraccionamiento indebido, tipificado en el Código Penal y de Procedimientos Penales para el estado Libre y Soberano de Veracruz-Llave y que en su artículo 285 establece:
"Se impondrán de cinco a diez años de prisión y multa hasta el importe de mil días de salario mínimo de la zona, al que sin contar con el permiso o la licencia de la autoridad correspondiente, inicie obra de construcción de fraccionamiento o de lotificación".
De esta forma la secretaría tiene ya identificados a cuatro ejidatarios, quienes en los documentos que dieron a los compradores de los lotes se comprometían a ceder sus derechos ejiales. La dependencia sospecha que los campesinos fueron sorprendidos en su buena fe por otros individuos (los miembros de la promotora "Coalición Veracruzana") que son los maquinadores de este delito y del que concurre a su vez en este caso que es el delito de Fraude en perjuicio de terceros.
El delito de Fraude incluido en el Código Penal y de Procedimientos penales en su capítulo cuarto, artículo 187 dicta: "Al que engañando a alguien o aprovechándose del error en que éste se encuentra, obtenga alguna cosa total o parcialmente ajena con ánimo de dominio, lucro, o uso, se le sancionara de la siguiente manera:
I. Si el valor de la cosa no excediere de cien veces el salario, con prisión de uno a cinco años y multa hasta de cien veces dicho salario;
II. Cuando excediere de cien pero no de quinientas veces el salario, la sanción será de tres a siete años de prisión y multa hasta de ciento ochenta veces el salario, y
III. Cuando el valor de la cosa excediere de quinientas veces el salario, la sanción será de cuatro a diez años de prisión y multa hasta de quinientas veces el salario". Tenemos entonces que se maquina el delito de fraude en perjuicio de terceros (compradores y colonos adquirentes de buena fe) por parte de los fraccionadores al lotificar una propiedad federal (el ejido) en donde los derechos pueden gozarlos sus titulares, ya sea en forma comun o particular pero solo son poseedores de un derecho y no tienen la capacidad de disponer del predio (capacidad reservada al gobierno federal, como ya se menciono).
Otro de los delitos que se actualizan debido a esta situación y que también surte efectos en perjuicio de terceros es el de Venta o promesa de venta indebida, incluido en el artículo 286 del Código Penal mencionado y que establece lo siguiente:
“Se aplicarán de cinco a diez años de prisión y multa hasta el importe de mil días de salario mínimo de la zona, al que sin contar con el permiso o la licencia de la autoridad competente, o cuandoexistiendo éste, no se hayan satisfecho los requisitos en él señalados:
I. Venda o prometa vender lotes de fraccionamiento o de lotificaciones, o
II. Venda o prometa vender construcciones ubicadas en conjuntos habitacionales”.
Se configura este delito al vender o prometer vender este tipo de lotificaciones sin contar con el permiso de regularización de la Secretaría de Desarrollo Urbano.
Mientras que la secretaría actua como sujeto activo demandante en la denuncia interpuesta por el delito de fraccionamiento indebido, son los particulares afectados los que por querella de parte deben denunciar los delitos de venta o promesa de venta indebida y fraude ante el ministerio público, así lo instruye debidamente el artículo 287 del Código Penal y de procedimientos Penales, al referirse a las disposiciones comunes para estos últimos dos delitos que dicta lo siguiente:
"Estos delitos se perseguirán a querella del particular afectado o de la autoridad facultada para conceder el permiso o la licencia correspondiente, quienes podrán otorgar el perdón judicial, cuando el infractor satisfaga los requisitos de la ley aplicable y sus reglamentos, acredite la reparación de los daños que pudiera haber causado y pague las multas que se le impongan"
- Instauración del procedimiento:
La Secretaría de Desarrollo Urbano al tener conocimiento de la acción indebida de los ejidatarios decide-como ya se menciono anteriormente-requerir a los lotificadores por la vía administrativa, y así lo hace de su conocimiento mediante los oficios numero: pl/249, pl/252, pl/253, y pl/253 los cuales fueron dirigidos a los ejidatarios: Anacleto Villa Rodríguez, Lucina Rivera Contreras, José Rivas Aragón, y Arnulfo Marquez González, todos ellos con domicilio conocido en La Estanzuela, municipio de Emiliano Zapata y presuntos ejidatarios lotificadores, los oficios contenían el siguiente texto: " Se ha tenido conocimiento a través de inspección efectuada por personal técnico de esta secretaría, de que se están llevando a cabo acciones consistentes en fraccionamiento y venta de lotes en un predio que se dice está sujeto al régimen de propiedad ejidal sin contar con la autorización del cambio de régimen de propiedad ejidal al de privada, otorgada por las autoridades competentes ubicado en el ejido La Estanzuela, municipio de Emiliano Zapata, Ver., y las autorizaciones correspondientes al uso del suelo, fraccionamiento y urbanización, tal y como lo establecen los artículos 2,5,7,10,81,82,83,92, y 107 de la ley de Asentamientos Humanos para el Estado y 2, 3, 4, 5 y demás relativos del Reglamento para la fusión, subdivisión, relotificación y fraccionamiento de terrenos.
En virtud de lo anterior y respetando el derecho de previa audiencia que le conceden los artículos 14 y 16 de la constitución política de los Estados Unidos Mexicanos y con la finalidad de que acredite la legalidad de sus acciones, así como para que exprese lo que a su derecho convenga; esta autoridad en uso de las facultades que le otorgan los artículos 35-A y 35-B inciso A) fracciones VIII y XVIII de la Ley Orgánica de la Administración Pública Estatal, 7 fracción XXV del reglamento interior de la Secretaría de Comunicaciones y Obras Públicas del Estado y su correlativo artículo cuarto transitorio del decreto de reformas y adiciones a la Ley Orgánica invocada, publicado en la Gaceta Oficial del Estado el 5 de mayo de 1990; además de las contenidas en los numerales 3 fracción II y 5 fracción IV del reglamento antes citado; se REQUIERE a usted para que sin excusa ni pretexto ocurra personalmente a las oficinas de esta
Secretaría el día 24 de mayo de 1996, en punto de las 12:30 horas."
Este oficio termina también advirtiendo a los destinatarios del mismo sobre la total y absoluta suspensión de las mencionadas acciones ilegales y sobre la determinación de la SEDUVER de acudir a la Procuraduría General de Justicia del Estado en el supuesto de que hicieran caso omiso al oficio citado debido a que en su caso formularían querella correspondiente por considerar que existen los elementos suficientes que pudieran constituir el delito de fraccionamiento indebido tipificado en el artículo 285 del código Penal vigente.
Dicho oficio se firma y entrega el 22 de abril de 1996. Los ejidatarios requeridos no se presentaron a acreditar su situación como la SEDUVER lo instauraba así que autoridades de ésta determinan interponer la querella correspondiente ante el Ministerio Público iniciándose de esta manera la averiguación previa número 1257/996, mesa IV BIS, Cita única, en contra de Anacleto Villa Rodríguez, Arnulfo Marquez González y José Rivas Aragón, citándolos a comparecer los días 22 y 23 de octubre de 1996.
Como pruebas contundentes para integrar la averiguación la SEDUVER presento una serie de trípticos y folletos que contenían información sobre el tamaño de los lotes (160 m2), ubicación (predio "Reynoso", mpio. Emiliano Zapata), Costo de los lotes (8,500 pesos), formas de pago (450.00 a la firma del contrato, 300.00 6 meses después a éste, 450.00 18 meses después mas 72 pagares mensuales por la cantidad de 102.00) y los generales de la supuesta empresa "Coalición Veracruzana" así como de su representante. Así mismo y gracias a la información proporcionada por compradores de buena fe se logró obtener el número de cuenta a la que los adquirientes depositaron sus pagos encontrándose ésta en el banco Banamex No. 3721389. (Ver Anexos)
2.3.4. Estado Actual.
Actualmente la lotificación del ejido se encuentra en total suspensión hasta que se regularice esta situación y se determinen los cargos penales correspondientes a los responsables de los delitos ya mencionados, para los adquirientes, resulta una incertidumbre total mientras no se resuelvan y finalicen las comparecencias que hasta donde sabemos es el punto mas avanzado que ha alcanzado el procedimiento a la fecha.
CONCLUSIONES.
PROPUESTAS.
3.1. A corto plazo.
3.1.1. Propuesta Jurídica: Reforma a la redacción del artículo 9 de la Ley Agraria.
Fundamentándose en toda la problemática que hemos expuesto, consideramos necesario que se adicione la redacción del artículo 9 de la Ley Agraria para correlacionarlo con el artículo 56 del mismo ordenamiento, así como el reglamento que de éste último numeral deriva en lo referente al programa de Certificación de Derechos ejidales y titulación de solares. Lo anterior con la finalidad de evitar confusiones en la interpretación de la Ley, ya que cuando se atiende a la letra lo dispuesto por el numeral 9, parecería que la vigencia de la Ley trajera consigo, de manera simultánea, que los ejidatarios se constituyeran en nudos propietarios de sus parcelas. De ahí que, sea recomendable clarificar que la adquisición de la propiedad plena debe sujetarse, necesariamente, a lo dispuesto por el programa PROCEDE.
De ahí que, propongamos que la redacción del artículo 9 quede como a continuación se expone:
Artículo 9. Los núcleos de población ejidales o ejidos tienen personalidad jurídica y patrimonio propio y podrán ser propietarios de las tierras que les han sido dotadas y de las que hubieren adquirido por cualquier otro título si se sujetan a lo dispuesto por el Artículo 56 de esta Ley y su Reglamento.
3.1.2 Propuestas sociales.
En un primer momento, se requiere que las dependencias y entidades de la administración pública federal, estatal y municipal involucradas en la materia agraria y de desarrollo urbano, en especial la Procuraduría Agraria y la Secretaría de Desarrollo Urbano, promuevan por los medios de comunicación masiva, y por personal a su cargo, las bondades que el programa del PROCEDE ofrece, desde luego, dándoles a conocer en primer término que no son propietarios de las tierras, sino únicamente posesionarios, y que para adquirir dicha propiedad deben sujetarse al PROCEDE, todo ello con la finalidad de que los sujetos agrarios tengan pleno conocimiento de la condición jurídica en la que se encuentran sus parcelas ejidales, pues de pasar al régimen de propiedad privada, tratándose de materia urbana, ingresa a la esfera de competencia local.
En un segundo momento, sería conveniente que se difundiera por medio de documentos de lectura rápida y fácil entendimiento, los requisitos necesarios para la constitución de fraccionamientos, haciéndole ver al ejidatario que el incumplimiento de los mismos le puede llevar a actualizar los tipos penales de Fraccionamiento indebido, Promesa de Venta Ilegal y Fraude, y que ello se revertiría en su contra implicándole pena privativa de libertad y multa, sin derecho a la libertad caucional. A sabiendas que muchos ejidatarios no saben leer y escribir, se recomienda que los medios de comunicación de mayor impacto, tales como el radio y la televisión emitan mensajes en el sentido señalado, a fin de que el mayor grupo provisional posible, ya sean futuros vendedores o futuros compradores sepan de esta circunstancia y eviten que por ignorancia o por lucro, se sigan cometiendo estos hechos.
3.2. A mediano plazo
3.2.1. Propuesta jurídica: Medidas tendientes a solucionar el conflicto de leyes y competencias federal y estatal.
Ya hemos dicho que los delitos en materia de desarrollo urbano se encuentran tipificados en el Código Penal Local, y en consecuencia constituyen el ámbito de competencia de la materia común.
Por otra parte, es claro que lo relativo a la materia agraria es un asunto que proviene de una Ley Federal y que por ende, es de la competencia de esta instancia de Gobierno. Surge entonces la hipótesis que cuando terrenos de régimen aun ejidal se dediquen a fraccionamientos urbanos, existe un conflicto de leyes y competencias, ya que en principio la autoridad local no puede conocer en estricto derechos de asuntos relacionados con cosas únicamente reglamentadas por la federación, y además, es imposible trasladar el proceso que derivaría del hecho ilícito a la jurisdicción federal dado que en el Código Penal de ese nivel no se encuentra tipificado al mismo como un delito.
En consecuencia, como una modesta propuesta derivada de este trabajo de investigación creemos que es necesario que se tipifique un nuevo delito en el fuero federal, para que sea aplicable tanto en el Distrito Federal como en las entidades federativas de la República, y este tipo de asuntos se puedan ventilar ante los Tribunales de Distritos. En tanto esto no suceda, y los jueces comunes sometan a su competencia hechos que actualicen la hipótesis narrada, siempre existirá en prejuicio de desarrollo urbano la posibilidad de que la parte que comete el agravio solicite la incompetencia del juzgador, por tratarse éste de un juez cuya ley penal de foro no incluye exactamente el delito que persigue.
En otro orden de ideas consideramos pertinente advertir que tratándose de materia ecológica la Ley Agraria remite a la Ley del Equilibrio Ecológico y la Protección al Ambiente. No obstante, dicha ley no contiene ningún lineamiento relacionado con la propiedad social, y al hacer la correlación de la misma en la esfera estatal, dicha ausencia permanece. De ahí que propongamos que el legislador realice una actualización de dicha ley, anterior a la agraria, a fin de que sus contenidos sean congruentes.
3.2.2. Propuestas sociales.
A mediano plazo proponemos que se fomenten las sociedades mercantiles que incluyan la participación ejidal, de tal forma que su inserción en un mercado inmobiliario o promotor de vivienda, estos grupos, y en especial la participación ejidal, constituyan figuras jurídicas que realmente incidan sobre los procesos de crecimiento planificado de las ciudades. Ello conllevara que los ejidatarios reciban los precios justos por la tierra que enajenen y que además, no sean los únicos obligados a aportar los capitales necesarios para urbanizar dichos terrenos, ya que en todo caso, éstos podrían venir de la iniciativa privada que forme parte de esa sociedad.
La reforma al artículo 27 Constitucional y la expedición de la Ley Agraria tuvieron como filosofía de formulación la de beneficiar al ejidatario. De ahí que resulta incongruente que las figuras jurídicas que se especifican en leyes y reglamentos, puedan ocasionar un perjuicio a los supuestos beneficiarios, siempre que éstos actúen de buena fe. Por ello creemos, que este pequeño ensayo puede emitir pequeñitas luces de advertencia en el sentido de que la Ley mas que perfecta es perfectible, y que tratándose de ejido y desarrollo urbano, es necesario, a nuestro juicio, llevar a la práctica las propuestas que a manera de conclusiones hemos enunciado.
BIBLIOGRAFIA.
Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.
Constitución Política del Estado L. y S. de Veracruz-Llave.
Código Civil para el Estado Libre y Soberano de Veracruz-Llave.
Código de Procedimientos Civiles para el Estado Libre y Soberano de Veracruz-Llave
Código Penal para el Estado Libre y Soberano de Veracruz-Llave
Ley Agraria.
Ley de Asentamientos Humanos para el Estado de Veracruz
Ley General de Asentamientos Humanos.
Ley General del Equilibrio Ecológico y Protección Ambiental.
Ley de Expropiación para el Estado de Veracruz
Ley del Equilibrio Ecológico y Protección Ambiental de Veracruz.
Ley Orgánica del Municipio Libre.
Reglamento de Fraccionamiento.
Reglamento para la Difusión, Subdivisión, Relotificación y Fraccionamiento de Terrenos del Estado
Programa de Desarrollo Urbano de la Zona conurbana Xalapa-Banderilla.
Folletos del Programa de Certificación de Derechos Ejidales y Titulación de Solares Urbanos (PROCEDE).
Tarjera Informativa de SEDUVER. “Avances en la Información y Coordinación para la Problemática Ejidal en el Desarrollo Urbano”. Xalapa, Ver., 17 de enero de 1994.
Averiguación previa formulada por el Secretario de Desarrollo Urbano en contra de cuatro personas del Ejido La Estanzuela, como presuntos responsables de los delitos de Fraccionamiento indebido y fraude en agravio de terceros, por motivo de la creación del fraccionamiento Santa Lucía.
De Ibarrola, Antonio. “Derechos Agrario” 29 edición actualizada. Editorial Porrua. México, 1983. pags. 75, 136, 190, 196.
ANEXO.
Entrevista a la C. Lilly Areli Sánchez Correa, Jefe del Departamento de Licencias de Fraccionamientos de la Secretaría de Desarrollo Urbano del Estado de Veracruz. SEDUVER.
1. ¿Que trámites se realizan en el Departamento de la SEDUVER que tiene usted a su cargo y de que Dirección depende?
El Departamento corresponde a la Unidad de Planeación y se encarga de elaborar las autorizaciones para fusiones, subdivisiones, fraccionamientos y constituciones de regímenes condominiales en predios ubicados en el Estado de Veracruz, a excepción de los trámites tipificados de interés social.
2. ¿Qué relación tiene con la posibilidad de que los trámites que menciona se realicen sobre terrenos de régimen ejidal, o en su caso, sustraídos de ese tipo de tenencia del suelo y que ya hubieren adquirido el dominio pleno?
El solicitante o fraccionador debe acreditar en primera instancia la titularidad de la propiedad en régimen privado. En caso de tratarse de áreas de tenencia ejidal únicamente será factible emitir opinión de uso de suelo aplicable a todas las áreas ubicadas en el Estado sin que este documento signifique que se otorgue una licencia definitiva, es decir, se trata de un documento, que en su caso pueda servir para que el ejidatario inicie trámite de desincorporación al régimen ejidal argumentando como causal de utilidad pública la incorporación de sus terrenos a los asentamientos humanos. Una vez que el ejidatario tiene el dominio pleno se sujetará a las modalidades que implica la propiedad privada en cuanto a su sujeción a los planes de desarrollo urbano y reglamentación en materia de fraccionamientos, es decir, la Ley de Asentamientos Humanos del Estado y el Reglamento para la Fusión, Subdivisión, Relotificación y Fraccionamiento de Terrenos en el Estado.
3. ¿Qué tan frecuente es que las siguientes figuras jurídicas asistan ante la SEDUVER en búsqueda de las licencias y permisos que ésta emite?
a).Núcleos ejidales completos, sabedores de la posibilidad que la nueva Ley Agraria les otorga, atendiendo al contenido del artículo 87.
b). Antiguos ejidatarios, ostentadores ahora del dominio pleno de su parcela.
c). Sociedades mercantiles de extracción o participación ejidal.
En mínimas ocasiones se presentan los correspondientes al inciso b), dado que el programa PROCEDE escasamente ha atendido la desincorporación de ejidos denominados conurbados, entendiéndose por tales aquellos que se ubican contiguos o inmersos en la mancha urbana o en zonas de reserva territorial.
4. ¿Qué relación guarda con los Organos y entidades agrarios, y en especial con los encargados de instrumentar el programa PROCEDE?
Existe una adecuada coordinación entre esta Secretaría, la Procuraduría Agraria, el Registro Agrario Nacional y el INEGI, en la aplicación del programa, atendiendo al contenido de los programas de desarrollo urbano. Sin embargo al ser el PROCEDE un programa voluntario no ha sido frecuente la solicitud de incorporación al mismo por los ejidos conurbados.
5. ¿A qué atribuye usted esta falta de interés de acceder al programa PROCEDE por parte de los ejidos que en esa Secretaría clasifican como conurbados?
La denominación de ejido conurbado proviene de la terminología establecida por las autoridades agrarias. Al existir diferentes situaciones en cuanto a ocupación del suelo, los intereses de los ejidatarios difieren entre sí, en razón de que una porción de ellos han realizado ya cesiones ilícitas y se inclinan más por tramitar la regularización por medio de CORETT, en tanto que otra porción de ellos mantiene aún sus áreas parceladas -aún cuando de manera económica- vacantes, por lo cual no existe un consenso que permita la incorporación al PROCEDE. Cabe aclarar que una vez obtenido el dominio pleno la Secretaría exige la urbanización del predio como obligación del fraccionador, lo cual no es aceptado por los ejidatarios, optando de manera preferencial por la regularización, misma que además de otorgarles una indemnización no les exige la urbanización del predio fraccionado.
6. ¿Al respecto que relación guarda esa Secretaría con la CORETT?
La Secretaría tiene adecuados mecanismos de coordinación con la CORETT y apoya a ésta en la delimitación de zonas factibles de regularizar exluyendo zonas de alto riesgo, promoviendo además que únicamente sean regularizadas aquellas zonas habitadas que presentan un alto nivel de consolidación y evitando la regularización de zonas de baja densidad con el fin de coadyuvar a la disminución de la especulación de suelo urbano.
7. ¿Podría narrar usted el caso concreto relacionado con el Fraccionamiento Santa Lucía, ubicado en el ejido La Estanzuela, del Municipio de Emiliano Zapata, Ver.?
- Origen.
El Fraccionamiento Santa Lucía se inició por la venta ilegal de lotes, encubierta por cesiones de derechos que efectuó un grupo de ejidatarios del ejido La Estanzuela, sin que pudieran demostrar la propiedad plena o que hubieran iniciado procedimiento para la consecución del dominio pleno. La operaciones masivas que se efectuaron y la difusión de propaganda fueron el medio por el cual la Secretaría detectó el supuesto ilícito, a lo que se agregó las denuncias o búsqueda de información que algunos posibles compradores formularon ante la Secretaría, misma que se abocó a recabar las pruebas necesarias para cerciorarse del presunto delito.
- Procedimiento Administrativo.
Con apoyo de la Procuraduría Agraria se logro obtener la información referente a los ejidatarios que se ostentan como posesionarios de las parcelas en las que se pretendía crear tal desarrollo, con base en lo cual, atendiendo al derecho de audiencia, se procedió a formular los requerimientos para que las partes involucradas acudieran a la Secretaría a manifestar lo que a su derecho conviniera sobre el presunto fraccionamiento. Sin embargo, las personas citadas no acudieron argumentándole al notificador que terceras personas pertenecientes a un grupo promotor de vivienda habían ya tramitado los permisos correspondientes. Simultáneamente se levanto acta circunstanciada y pruebas documentales consistentes en fotografías certificadas por el Juez Mixto Municipal del municipio de Emiliano Zapata, Ver., que mostraban los indicios de lotificación representados por estacas de delimitación de lotes. Asimismo fue factible la recopilación de documentales públicas, específicamente boletas de cesiones de derechos y depósitos en cuentas bancarias a favor de los ejidatarios. Una vez recopiladas todas estas pruebas se procedió a formular la querella correspondiente por presunto Fraccionamiento Indebido y Venta Ilegal de Lotes, delitos tipificados en los artículos 285 y 286 del Código Penal para el Estado de Veracruz, ante la Procuraduría General de Justicia del Estado, quién a su vez turnó dicha querella a la Agencia Tercera Investigadora del Ministerio Público.
- Situación Actual.
Radicada que fue la querella de mérito ante la Agencia Tercera del Ministerio Público de esta ciudad, su Titular procedió a girar los citatorios correspondientes, con apercibimiento de Ley, presentándose los sujetos involucrados hasta la segunda cita, desconociendo la situación en la que se encuentre la Averiguación previa al efecto integrada.
8. Finalmente, señale cuál es a su juicio la problemática en la interpretación del artículo 9 de la Ley Agraria por parte de los ejidatarios que pretenden la incorporación de sus predios al desarrollo urbano.
Considero insuficiente el contenido del artículo 9 de la Ley Agraria, mismo que al indicar que el ejido es patrimonio propio, conlleva a los ejidatarios a considerar que a partir de la expedición de esa Ley, ellos han adquirido el derecho de propiedad, sin embargo es necesario observar que éste únicamente se adquiere una vez que en primera instancia se acredite la certificación parcelaria, para posteriormente de manera voluntaria sea obtenido el dominio pleno a través del programa conocido con el nombre de PROCEDE. Además de que una vez que se acredita la titularidad la nueva propiedad privada se sujeta a las modalidades que señala el artículo 27 Constitucional y a la Ley de Asentamientos Humanos y su Reglamento, cuando se trate de materia urbana.
Xalapa, Ver., a 13 de Enero de 1997.
C. Lilly Areli Sánchez Correa.
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